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淺析行政訴訟中司法權與行政權之關系———以《行政訴訟法》第77 條第1 款規定為切入點

作者:2017-06-07 16:54文章來源:未知

        伴隨著1989 年《中華人民共和國行政訴訟法》( 以下簡稱《行政訴訟法》) 的頒布,我國行政訴訟制度正式建立。然而,由于歷史文化傳統的影響以及行政訴訟制度建立較晚等原因,我國行政訴訟制度中存在一些不完善之處,其中包括司法權與行政權的關系問題。

  一、我國行政訴訟中司法權與行政權之關系現狀

  ( ) 理論上,司法權與行政權界限不清現代法治理論將國家機關分為立法機關、司法機關和行政機關,分別行使國家立法權、司法權和行政權。在我國,人民法院是我國的司法機關之一,依法行使審判權,依照法律規定裁決各種爭議。司法權是一種被動的權力,針對已經發生的爭議。人民政府及其所屬部門是我國的行政機關,依法行使行政管理權,在社會管理活動中執行法律規定。行政權是一種主動的權力,更多地強調防患于未然的管理。由此看來,二者之間的界限是清晰明朗的。然而,由于《行政訴訟法》第77 條第1 款賦予法院司法變更權,導致在行政訴訟中,司法權與行政權界踐不清,出現了司法權代行政權的現象。因此,本文所討論的司法權與行政權之界限不清的問題只存在于行政訴訟這一特別領域。

  在行政訴訟活動中,法院是中立的裁判方,根據原被告雙方所提交的證據以及法院對行政機關適用法律的正確與否給出判斷,并最終通過裁判的形式呈現出來。在這一過程中,行政機關作為被告方,需要做的就是向法院提供其在行政管理過程中取得的相關證據以及其實施具體行政行為的法律依據和事實依據,因此筆者認為在行政訴訟中根本不存在行政權的行使,而只存在司法權對行政權行使結果的評價。二者的界限實質上是行政訴訟中司法權可以在多大程度上去評價行政權的行使結果。人民法院在審理行政案件時,首先進行的是對案件中具體行政行為是否合法的判斷,其次是對這種判斷的處理,這種處理主要通過裁判的形式進行。

  任何權力的行使都需要必要的監督和制約,因此行政訴訟制度設計司法權審查行政權之行使是必要的,而且這種審查必然會在某種程度上影響行政權的正常行使,但任何制度都很難做到完美,一般都存在利弊兩方面,我們姑且將這種影響歸為行政訴訟制度中司法權審查的弊端之一。但是,這種影響不能也不應該超過行政主體維護社會發展所需要的基本秩序,否則有本末倒置之嫌疑。例如,修改后的《行政訴訟法》第77 條第1 款規定的司法變更權,早已超出了司法權是審查權這一范疇,將觸角伸向了行政權領域。

  ( ) 制度上,司法權代行行政權有法可依現代分權理論的權力分工與制約之理念已為世界很多國家所接受,我國在體制上雖不是分權體制,但在制度設計上仍舊借鑒了分權思想。行政訴訟制度涉及司法權與行政權這兩種公權力之間的平衡和制約,實現此種制約的途徑便是司法權一定程度進入行政權行使領域,對于行政權之行使結果進行審查。這種進入不可避免,即便如此,這種進入仍應當保持必要的限度。

  具體行政行為一旦成為行政案件的審理對象,就意味著這種行政行為最終能否生效便不再是行政權能夠單方決定的了。其是否有效取決于司法權對其審查后的結果,也就是法院的判決。因此,行政訴訟制度實質上就是司法權在特定情形下介入行政權行使領域的法律依據。無論司法權如何審查行政權之行使,有一點是必須明確的,司法權對行政權的審查,其目標是制約行政權,而絕不是代行行政權。而在我國的相關法律規定中,卻出現了使司法權合法地越俎代庖的規定,例如《行政訴訟法》第77 條第1 款的變更判決。實際上,行政行為的技術性很強,也正因此,行政機關在實施行政管理過程中享有大量的自由裁量權,合理性問題應當歸屬于自由裁量權范疇。筆者認為,只要行政行為沒有違背法律禁止性規定,法院在司法審查時就應當給予其肯定性評價。至于行政機關在合法范圍內如何處理行政事務,這并不應該納入司法審查的范圍,法院在這種事情上也未必比行政機關做的更好。并且,行政機關內部監督體系完全有能力處理其適當性問題。變更判決只能使法院在實際上享有了代替行政機關行使部分職權的權力,直接在法律制度中使得司法權代行行政權有法可依,這樣有可能導致法院在行政審判中對自身功能的定位出現偏差。

  二、我國行政訴訟中司法權與行政權關系存在的問題

  ( ) 行政訴訟中事實、法律問題難以區分我國行政訴訟制度確定司法權對行政權進行必要的司法審查,但對于審查對象的規定過于籠統?!缎姓V訟法》第2 條規定人民法院的審理對象為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為,第12 條更是列出了12 種人民法院所受理的訴訟種類,但人民法院要如何去審理案件,或者說人民法院在審查這些行政行為時究竟什么,在整部《行政訴訟法》中卻少有提及。

  《行政訴訟法》第5 條確定人民法院在行政案例審理時遵守合法性審查原則,筆者理解為這實際上是指法院對具體行政行為的審理限于法律問題。但這似乎不符合以事實為依據,以法律為準繩這一審判基本原則的要求。后者是不是意味著行政訴訟中法院的審查其實包括事實問題和法律問題兩個方面呢? 如果答案是肯定的,那么顯然和《行政訴訟法》第5 條的規定有相悖之處。進一步講,如果法院的審查包括了事實問題和法律問題兩個方面,那么對這兩個問題的審查標準是統一的還是要區別對待呢? 如果是統一的,那么筆者對于法院能否專業、準確地對行政行為中的事實問題作出認定表示懷疑,畢竟行政行為的專業性是非常強的。如果二者的審理標準不是統一的,那么如何區別對待,法律依據又是什么? 而這所有的問題其實在我國現有的行政訴訟法律系統中找不到明確的答案。

  ( ) 行政訴訟中司法權超出必要限度人民主權理論主張國家權力來自于人民,出于國家管理需要,人民將一部分權力讓渡出來,形成國家公權力。問題是,權力一經讓渡便脫離了其所有者的掌控,其在不斷膨脹和擴大的過程中竟然反過來侵害其所有者人民的私有權利,這是權力主人斷然不能容忍的。但有一點需要明確,就是這種審查應當保持在必要的限度內,最基本的應當是不影響行政權的獨立行使。然而事實上,我國的行政訴訟制度中,司法審查在有些方面超出了這種必要限度。例如《行政訴訟法》第77 條第1 款授權人民法院在某些情形下可以直接變更行政機關已作出的行政行為或行政事實認定,筆者認為這一規定嚴重影響了行政機關行使行政職權的獨立性,更是在事實上改變了行政行為的性質,因此這一規定既無必要又不合理。

  1. 77 條第1 款關于變更判決的規定沒有必要?!缎姓V訟法》第69 條、第70 條已經明確法院在行政行為合法和行政行為不合法時分別可以作出的判決種類,第77 條第1 變更判決之規定完全沒有存在必要。

  2. 77 條第1 款關于變更判決的規定不合理。一方面,《行政訴訟法》第5 條已經明確指出,行政案件的司法審查是合法性審查。第77 條第1款所述之行政處罰明顯不當,以及行政行為對款額的認定問題,筆者認為都應歸屬于自由裁量權范疇,也就是行政行為的合理性問題,變更判決的存在有悖于合法性審查這一基本原則。另一方面,行政管理活動涉及到許多領域的專業知識,法官只是法律專家而不是萬能專家,不可能掌握所有領域的專業知識,那么由法官來對行政行為的合理性進行判斷甚至通過判決作出一個新的司法行政處罰,筆者認為這是非常不合理的。這樣做不僅使得司法權嚴重影響行政權的正常行使,而且也很難保證司法變更后的行政處罰的公正性。

  ( ) 行政訴訟配套制度存在缺陷

  任何一種制度只有得到順利運行才具有實際意義,否則即使設計得再完美,也只是空談。行政訴訟制度也是一樣,只有得到良好的運行才能實現司法權監督行政權之目的,否則也只能是停留在法條上的制度。而行政訴訟制度如果想要得到良好運行,離不開一套完整的、無缺陷的配套制度的輔助。但正如本文所指出的,行政訴訟制度在運行中出現了混亂現象,導致這種混亂的重要原因之一便是行政訴訟配套制度存在缺陷。

  1. 法院的體制存在不合理之處。行政審判時,法院在司法上凌駕于行政機關之上,但審判活動之外,法院作為一級國家機關,其正常的工作想要開展離不開實體支撐,如一定數量的工作人員、必要的辦公場所以及辦公用品等等。按照現行行政體制,這些人事權、財政權等都掌握在各級政府部門手中,這就在客觀上造成法院在很多方面是受制于同級政府的?,F行體制下這種政府和法院的權力交叉,造成混亂的兩權關系也不足為奇。

  2. 行政法官的專業性值得商榷。需要指出的是,這里講的專業性是指行政事務的專業性,而不是法律知識的專業性。當前我國實行的是統一司法體制,行政訴訟審判權和民事訴訟、刑事訴訟等審判權都統一由人民法院行使,行政訴訟案件由人民法院的行政審判庭負責審理。人民法官的招聘很大程度上也集中從優秀的法學院畢業生中選拔或者從下級法院的法官中遴選而來,絕大部分法官沒有從事行政工作的經歷,也缺乏相關專業知識。

  三、我國行政訴訟中司法權與行政權關系存在問題之成因分析

  ( ) 行政訴訟制度建立較晚

  我國經歷了漫長的封建社會,國家權力一直掌握在封建帝王手中。封建社會后期權力部門的劃分和相互牽制歸根到底也只是為維護和鞏固封建君主的專制統治,并非現代意義上的分權。

  1949 年新中國建立之后,法律制度非常不完善,甚至建國之初都沒有一部正式的憲法,行政訴訟制度更是無從談起?,F行憲法于1982 年通過之后,明確人民法院的性質為享有審判權的審判機關,更在法律上禁止其他力量對法院行使審判權進行干涉。理論上,國家審判權包括民事審判權、刑事審判權和行政審判權三種,但是由于缺乏具體的適用規范而使行政審判工作處于滯后狀態。我國的行政訴訟制度正式確立是在1982 年《民事訴訟法( 試行) 》頒布之后,其中規定行政審判暫時適用民事審判的相關規定。但行政案件有其特殊性,不同于民事案件的地方很多,民事訴訟法的規定并不針對行政審判,加之我國行政審判歷史短,經驗少,可遵循的判例少,使得行政審判工作的開展困難重重。到1989年《中華人民共和國行政訴訟法》正式頒布,才使行政審判工作在真正意義上有法可依。

  2014 11 1 日,《行政訴訟法》迎來了其自1990 10 1 日起實施以來的首次修改,十二屆全國人大第十一次會議表決通過了關于修改《中華人民共和國行政訴訟法》的決定。修改后的《行政訴訟法》在很多地方較之前更加先進,例如第一條的立法目的,去掉了之前維護行政機關行使職權的部分,僅僅保留了監督二字,更加明確了司法審查的監督作用。但遺憾的是,部分飽受爭議的條款在此次修改中卻沒有體現,例如舊法中的司法變更權,此項授權被認為是司法權侵犯行政權的法律依據,然而新法不僅沒有對此進行任何限制,甚至在第77 條第1 款將法院適用變更判決的范圍進行了擴大。筆者認為這實在是新法修改的遺憾之處。

  ( ) 法制觀念相對落后

  在我國,自第一個奴隸制國家夏朝建立開始,君主就一直是一切權力的所有者,國家的一切活動無不圍繞著維護君主統治這個中心。數千年的封建君主專制制度使得封建思想根深蒂固,這樣的社會制度和思想形態不可能產生以監督權力行使為目的的任何制度,甚至思想萌芽都不被允許。

  在我國,一方面,重實體輕程序的法律觀念由來已久并仍在很大范圍內存在。幾千年的封建社會里,每朝每代都制定了自己的律法,古代法律在數量上可謂浩如煙海。但是這么多的法律中,不僅沒有關于程序規定的專門律法,甚至在已有的法律中對程序的規定也很少。傳頌千年的明官,稱頌萬世的名案,幾乎看不到程序的影子,這種狀況從包青天享有可以不經死刑復核的特權可見一斑。這種不講程序的傳統在中國甚至已經被當做習慣,絕大多數的人認為,結果公正才是真正的公正,程序是否公正并不那么重要。這種想法不僅僅是古代的傳統,至今為止,仍有相當一部分人保持著這種想法。在一場訴訟中,從司法工作人員到訴訟參與人,參加訴訟時無一不是將更多精力放在實體問題上,均致力于如何更快更好地解決案件,至于訴訟程序,往往不是他們關注的重點。

  另一方面,法律工具主義的影響也長期存在?!豆茏?span lang="EN-US">·七臣七主》中曾論述到: “法者所以興功懼暴也,律者所以定分止爭也,令者所以令人知事也,可見早在先秦時期,法學家們就對法律、政令的功能有所論述,將其定位于興功懼暴、定分止爭以及令人知事等,足見法律工具主義由來之久。長期以來,統治者將法律視為維護統治的工具,一方面統治被統治階級,另一方面調整統治階級內部矛盾,這種思想根深蒂固,并長久灌輸給人民大眾,導致我國的歷史文化傳統中極度缺乏現代法治思想。

  ( ) 制度設計存在不合理之處

  司法權和行政權是國家權力體系中非常重要的兩種公權力,這兩種權力的良好運行是整個國家權力及權利得到良好運行的重要保障。然而,由于歷史因素以及其他種種原因,我國現行制度中,司法權和行政權的關系有些復雜,甚至出現混亂狀態。在整個國家制度中,既有司法權對行政權的侵犯,也有行政權對司法權的侵犯,更多的情況下,這種混亂并不僅僅是事實上的混亂,而是法律規定上的混亂,是制度設計上的不合理導致的。

  一方面,行政權侵犯司法權?!缎姓妥h法》第30 條授權行政機關在某些事項上的復議決定為最終決定,剝奪司法權對這類事項的司法審查權。這種行政終局復議行為實際上是由行政權代替司法權行使了在這些事項上的最終決定權,是行政權對司法權的侵犯,但這種侵犯是光明正大的,因為它得到了立法支持。

  另一方面,司法權侵犯行政權?!缎姓V訟法》授權法院在行政處罰明顯不當,或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤時可以判決變更,法院能否勝任這種行政專業判斷尚且不論,單單是這一變更行為已經是司法權對行政權的嚴重侵犯。筆者認為這一規定實在是沒有必要。

  四、正確處理行政訴訟中司法權與行政權關系的建議

  ( ) 區別對待行政案件中的事實問題和法律問題

  行政訴訟中,法院對具體行政行為的審查往往涉及到兩方面的問題,即事實問題和法律問題。目前的做法是在審查時對這兩類問題并不作區分,無論是事實問題還是法律問題,訴訟中法院都會進行重新審查并以法院自己的判斷為準。至于之前行政機關對該問題作出何種判斷,基本不會納入法院的考慮范圍??紤]到法官和行政官員的專業所長,筆者認為,審判中區別對待事實問題和法律問題還是很有必要的。

  因此,筆者建議行政訴訟中,對案件事實問題和法律問題區別對待。對事實問題采取合理性審查為原則,重新審查為例外的原則,保留行政權的職權空間; 而對于法律問題,則應當以重新審查為原則。對法律問題,不需要考慮行政機關之前的適用,完全由法官根據專業知識做出新的判斷。

  ( ) 明確行政訴訟中司法權的界限

  權力天然具有擴張性,現代社會的發展更使得行政權的擴張成為必然,但站在行政相對人角度,既希望行政機關能夠提供及時、全面和優質的服務,又不希望行政權力侵犯自身的私權。退一萬步講,如果私權受到侵害無法完全避免,那么至少國家能夠有完備的救濟制度,將這種侵害所帶來的不利影響降至最低。

  依法行政已經成為現代行政法治的基本要求,行政機關應當有基本的認識,那就是: 如果法律對其實施某種行為沒有明文授權,那么該行為即為禁止實施。然而由于行政行為的單方性以及其自身所具備的強制性,再加上大量的行政自由裁量權的存在,行政權在實踐中被濫用幾乎不可避免。因此,司法權對行政權的監督和制約顯得十分重要而且必要。但法院的司法審查應當保留在具體行政行為合法與否的范疇之內,至于其是否適當則留給行政權去判斷。這樣也契合了《行政訴訟法》第5 條規定的人民法院審理行政案件,對具體行政行為是否合法進行審查。其次,切實做到司法最終原則。筆者認為,行政爭議應首先通過行政機關內部的爭端解決機制來解決。當行政系統的救濟途徑無法滿足相對人的需求或相對人對其結果不服時,再通過行政訴訟進行最終的救濟。這樣有利于發揮行政機關的專業性和高效率等優勢,并且符合司法最終這一基本原則。

  ( ) 完善行政訴訟制度的配套制度

  我國憲法規定人民法院獨立行使審判權,卻沒有規定人民法院的體制獨立。在人事、財物都受制于行政機關的情況下,要求法院在行政審判中完全不受行政機關影響實在是非常困難。因此,筆者認為,想要法院能夠做到獨立行使審判權,首先應當從體制上保障法院的獨立性,使法院從人事、財物等方面脫離行政機關的限制,這樣一定能夠更好地發揮法院對行政權行使的監督作用。而且,我國正在深化司法體制改革,相信不久的將來這一問題一定可以得到很好地解決。

  另一方面,行政權涉及范圍十分廣泛。行政訴訟中,法院審查行政行為時涉及到的往往不只是法律問題,還包括很多專業的行政技術問題。在我國目前的體制下,法官和行政官員分屬兩個系統,絕大多數的法官缺乏行政事務經歷和相關知識,行政專業性不夠。鑒于此,筆者認為,我國可以建立行政案件的行政專家庫,根據案件具體需要選取相關領域的專家參加案件審理,參考專家在行政事務中的專業判斷。條件允許的情況下,也可以在行政法官隊伍中吸收一部分行政專家,以增強法官專業性。

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