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基于縣級環境保護行政部門垂直管理的思考

作者:2017-06-07 16:33文章來源:未知

        近年來各地環境污染事件日益頻發,生態環境狀況持續惡化。國人普遍認為其根源在于地方政府滯后的GDP 政績觀以及地方經濟發展利益和國家生態保護可持續發展整體利益的尖銳矛盾,導致地方環保行政部門在監測、監察和執法中受到地方政府過度干預,存在大量履職困難、執法不嚴的現象。為此,民間與學界廣泛呼吁改革環境保護行政管理體制,對地方環境保護行政部門實行垂直管理。

  2016 9 月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》,提出對地方環保行政部門垂直管理制度改革工作的導向和要求,體現了中央變革環境行政體制的決心,為下一步改革明確了重點,厘清了思路,指明了方向。意見中對縣級環境保護行政部門實行垂直管理做出了具體的規定,明確縣級環保局調整為市級環保局的派出分局,由市級環保局直接管理,但對實行垂直管理后可能會遭遇的問題和困境缺乏明確的說明。本文嘗試從我國基層實際情況入手,對實行垂直管理可能遇到的問題進行分析,并思考現階段如何使新的縣級環境保護行政體制真正的有效運行。

  一、現階段縣級環保行政部門實行垂直管理可能會遇到的問題

  實行環保部門垂直管理的初衷,是化解體制弊端、打破利益藩籬、落實政府環保責任、強化執法能力建設的重要手段。但在現階段難免會在思想理念、地方實際情況、法律依據等方面遇到許多問題。

  ( ) 陷入盲目迷信垂直管理萬能論的僵化思維

  1. 垂直管理作為權力上移的重要手段,只是形式上的權力分配方式,體現的是集權和分權的關系,并不是包治百病的靈丹妙藥,如果盲目迷信,則容易陷入計劃經濟時代一統就死的怪圈。

  2. 由于垂直管理脫離地方行政體系和缺少地方支持,導致我國其他垂直管理部門在實踐中并非都達到了預想的效果,以工商行政部門為例,為更好打擊擾亂市場的行為,破解地方利益對商品市場的干預,自1998 年起實行垂直管理,但并沒有對規范市場秩序起到立竿見影的效果,由于缺乏與相關部門的溝通協調以及信息來源渠道閉塞,多次成為了市場問題的替罪羊,反而是近年重新劃歸地方管理后,才能更好地發揮職能作用。

  正確認識垂直管理,探索環境保護體制中最為有效的權力分配模式和運行機制,以合理的制度構建為保障,才能真正發揮環保部門在污染防治、促進可持續發展的重要作用。

  ( ) 監督弱化和行政權力平衡被打破

  1. 環保部門垂直管理不在脫離地方掣肘的同時也將失去地方職能部門的有效監督,導致監督力量減少,而上級部門受限于地域因素,難以對縣域內實際工作進行細致了解,缺乏監管力度,增加腐敗問題發生的隱患。而且垂直管理的監督主要依靠高級權力對低級權力的體系制約,條管系統的權力制衡體系一旦被破壞,更容易發生權力濫用的情況,近年來海關、國土等垂管系統頻發的腐敗窩案側面反映了垂管監督力量薄弱的事實。

  2. 導致地方行政管理職能殘缺,環境保護問題的實質是經濟社會問題,除了環保部門的監管和執法外,還需要發改、財稅、工信、農林水、建設、國土資源等相關部門的配合,地方政府的綜合協調和管理的職能就顯得十分重要??h級環保部門上劃后,不僅縣級政府的經濟社會發展組織功能和管理職能被破壞,而且對地區事務協調管理的權威性和有效性大打折扣,環保部門也需要應對因缺乏地方政府組織協調和相關部門合作而導致的工作難度增大、執法成本增加等問題,造成權力的虛置。

  ( ) 地理和地區經濟社會發展差異的制約

  1. 地理是制約行政權力效力和影響力的重要因素,尤其是在山區和中西部欠發達的農村地區,環保部門在缺少基層鄉鎮政府和農林部門支持配合的情況下,即使依靠中央集權的垂直管理體制,依舊會因為信息獲取困難和監督執法成本過高,成為環境行政管理山高皇帝遠的盲區。

  2. 不同地區生態環境和污染情況差別大,難以使用統一的環境標準??h級環保部門收歸市級之后,全市必然會使用統一的環境標準,縣級環保部門的自主性和行政自由裁量權喪失。但不同地區自然情況和面臨的環境問題千差萬別,以江西省吉安市為例,吉水、泰和等縣所處的吉泰盆地面臨的主要問題是水污染防治和改善城市人居環境,而井岡山市( 縣級) 、遂川、萬安縣等山區的主要任務是保護和修復生態功能區和防治水土流失。面對巨大的環境差異,吉安市內各區縣難以采用統一的環保政策。

  3. 不同地區解決環境問題的能力也有差距,經濟相對發達地區在資金投入、技術支持、人才儲配和管理能力等方面都明顯優于經濟相對欠發達地區,依舊以吉安市下轄區縣為例,財政狀況較好的廬陵新區2015年節能環保支出約占公共財政支出的5. 5%,而經濟較為薄弱的萬安縣2015 年節能環保支出僅約占公共財政支出的0. 5%。同時,傳統的城鄉二元化管理和鄉村環保缺位也導致農村環境管理難以與城市相提并論。盡管在同一地級市內,經濟社會發展程度和環境保護投入差異不僅難以適用統一的環境標準,而且會降低垂直管理帶來的環境治理效果。

  4. 化解環境保護和經濟社會發展的矛盾是必須面對的問題。不同于發達地區和大中型城市,我國中西部地區存在著大量貧困人口,縣級政府的脫貧攻堅任務繁重。以吉安市遂川縣為例,截止2015 年,全縣貧困人口依舊超過8 萬人,約占全縣人口的14%,以污染換發展,有時卻是不得已而為之。近年來許多從沿海地區轉移到贛的企業,正是沖著相對寬松的環保政策和不嚴格的監測執法而來??h級環保部門直管之后,雖然加強執法力度,提升污染防治效果,但卻可能讓地方政府喪失招商引資的優勢,進而引發就業等問題,不利于地方經濟發展和社會穩定。如何平衡落后地區環保力度和經濟增長需求是環保部門垂直管理后必須面對的難題。

  ( ) 垂直管理并不能根治地方政府的影響

  1. 垂直管理并不意味著環保部門可以獨立開展工作。治理城市的生活型污染和農村農業生產所造成的面源型污染正漸漸成為污染防治的主要工作,進行此類環境治理,環保部門必須和地方政府及其相關部門溝通協作,而且需要大量財政支出和地方相關法規作為支持,在依賴地方政府進行環境治理的過程中,難免會受到地方利益有意無意的干擾。

  2. 垂直管理是權力分配體制的變革,雖然與地方政府在人、財、物等方面脫鉤,但工作人員還是在地方政府轄區內生活, 結合縣域具有較為封閉和人情社會等特點,環保部門工作人員和地方政府依舊存在千絲萬縷的聯系,這會對環保部門的業務活動造成的影響,弱化環保部門的獨立性。

  二、完善縣級環境保護行政部門垂直管理的建議

  通過以上敘述,筆者認為,縣級環境保護部門垂直管理要想真正實現制度設計初衷,發揮實效作用,現階段需要從以下幾點進行完善。

  ( ) 完善配套的法律法規體系,明確縣級環保部門的法律地位

  1. 通過立法將環保部門設置及職責配置法制化。我國新《環境保護法》第六條明確規定地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責,但垂直管理后縣級政府不再能對環保實務進行管理,依舊讓縣級政府負責轄區內環境質量,是否有違權責一致的原則值得思考。同時,我國關于環境管理體制立法存在著過于簡單、層級過低和內容存在交叉矛盾等問題,應當盡快制定關于環保管理體制的法律法規,明確各級環保部門的職能和責任,減少機構設置和職能配置的任意性和盲目性。

  2. 明確縣級環保部門的職權職能。垂管之后,縣級環保部門作為市級環保部門的派出機構,其環境監察、監測職能上劃省級環保部門行使,執法權上劃市級環保部門行使,縣級環保部門的行政職能和環境監管能力被大幅削減。因此,應該厘清縣級環保部門職能和權力清單,重新劃分省市縣三級的環保責任。

  ( ) 清理其他部門環保相關職能,建立多部門協調機制

  1. 我國環境行政管理體制中一直存在不同部門間職權交叉、機構重疊的現象,在縣級政府機構中更是越發嚴重,爭權爭先恐后、遇事推諉扯皮,逐漸形成尾大不掉的局面。在實行垂直管理的同時,應當理順各部門權責體系,清理并剝離其他部門的環保職能,由環保部門統一管理,劃清部門間的職責界限,改變政出多門的怪現象,降低行政成本。

  2. 環境治理需要地方政府和相關部門的協調配合,尤其是偏遠鄉村的環境執法中,離不開鄉鎮政府的支持。為了更好的推進環保工作,環保部門和地方政府以及相關單位之間應當通過法律文件、行政命令和協議規定建立制度協調機制,亦或是為實現特定環保目的而設立的以目標為導向協調機制。近年來,部門間的制度協調機制已經開始出現,例如2008 5 月國務院批復的《太湖流域水環境綜合治理總體方案》以及2010 3 月環保部與國家海洋局簽署的《關于建立完善海洋環境保護溝通合作工作機制的框架協議》等。在縣級環境保護工作中,同樣應該建立環保部門與地方政府的協調機制,通過信息互通、定期會晤等方式,積極參與地方政府經濟社會事務管理工作,消除因垂管帶來的信息閉塞、缺少地方支持等弊端,提高工作效率。

  ( ) 建立立體式的環保部門監督制度

  面對垂直管理部門監督力量缺失的問題,環保部門要發揮垂直管理的獨立性和高效性,也要斬斷腐敗的萌芽,就必須從不同層面加大監督。

  1. 上級部門增加對縣級環保部門的巡視督導的頻率和力度,中央和省級環保部門可以在各省或各地市設置監察專員,從上層豐富監督的手段和提升監督的效果。

  2. 由于垂直管理之后,縣級紀檢監察部門失去了對縣級環保部門的監督權,為了彌補同級監督的缺失,可以建立地方人大對環保工作監督制度??h級人大可以對環保部門工作進行定期評議,并且賦予縣級人大參與縣級環保部門領導干部考核和任免的權力,建立縣級人大對縣域環境污染事件的問責制度等方式,加強對縣級環保部門的同級監督,以保障地方利益不受侵害。

  3. 完善信息公開和公眾參與的社會監督。環保工作事關人民群眾的合法權益,必須全過程向社會公開。信息公開是保障公民參與權的必要手段,通過多種多樣的方式進行信息公開,例如縣級環保部門定期在官網發布包括縣域環境質量報告、行政審批許可、環境破壞案件發生情況、執法進度和法律法規依據在內的相關工作信息??紤]到縣域內許多居民居住在偏遠農村,獲取信息渠道不暢,環保部門應當定期在鄉鎮和行政村張貼相關信息的公報。對公眾利益可能造成重大影響的環保信息則必須采用新聞發布會的形式對外宣布,并通過大眾媒體進行發布。還可以通過開通領導熱線、設立專門群眾接待日、召開重大項目聽證會等方式,保障公民的知情權和參與權。建立環保政績考核公眾參與制度,采用社會評議、問卷和電話調查等方式獲取公眾對本縣域內環保工作的認同度,并將調查結果作為領導干部考評和升遷任免的依據。這不僅能有效督促政府和環保部門積極履行環保職能,而且能提高公眾參與的積極性。

  ( ) 建立鄉鎮環境保護機構,并納入垂直管理體系

  由于基層環境監察力量薄弱,導致中西部廣大農村地區,一直是環境保護監管和執法的盲區,截止2010 年全國僅有1892 個鄉鎮設立了環保機構,僅占全國鄉鎮數量的4. 6%; 鄉鎮環保機構工作人員7154人,不足全國環保工作人員的3. 7%。以吉安市吉州區為例,截止2016 年底,全區11 個街道鄉鎮無一設立專門的環保機構,鄉鎮環保專職工作人員數量為零??h級環保部門應當在鄉鎮設置專門從事環境保護工作的站所辦,或是設置派駐在鄉鎮的分局,配備專職工作人員,賦予一定的行政權,保障機構人員編制和經費,擴充基層環保力量,專職進行農村環境保護監察和執法,實現環境保護管理體制五級政府全覆蓋。

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