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探究依法行政的關鍵在于制度的執行力

作者:2017-05-25 19:02文章來源:未知
       黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國,致力“推進國家治理體系和治理能力現代化”。習近平總書記指出:國家治理體系就是黨領導下管理國家的制度體系,國家治理能力就是黨的規矩規定、政策決定以及國家法律法規等制度的執行力。黨的十八屆四中全會以來,黨中央重點抓了國家治理體系和治理能力的制度化建設,僅國務院就組織了3 次全國性的重點工作督查,其中促進民間投資、“十三五”精準扶貧、環境生態保護、鋼鐵煤炭行業化解過剩產能、安全生產重點工作、不動產統一登記、拖欠農民工工資、城鎮低收入家庭住房保障、房地產市場調控政策、征地拆遷制度落實等129 項專項督查,涵蓋了3 年來《政府工作報告》的主要內容。
  一、我國現行法律法規的政策體系和執行框架
  我國現行法律法規的政策體系是以憲法為統帥和根本依據的法律及其配套法規體系。這個體系分為法律、行政規章、地方性法規3 個層面,按性質可分為憲法、刑法、行政法等公法和民法、商法、婚姻法、物權法等私法兩大類;按內容又可分為刑法、民法、婚姻法等實體法和民事訴訟法、刑事訴訟法等程序法兩大類。我國現行法律法規的政策體系除了明文規定的法典、法條之外,還有服務于這些法典、法條的各種司法解釋、司法文件和司法條令。據中國法學會2015 年度的報告統計,我國正在執行的司法解釋有4583 條,行政法規有5448 條,部門規章有89,544 條,地方性法規有187,372 條。
  我國現行法律法規政策的主要構成框架是:全國人大立法以及國務院制定的行政法規;國務院部委制定的行政規章和政策性文件,以及在此基礎上逐級細化的各種地方規章和實施細則。依法行政的政策執行力通常由法律、法規、規章、政策性文件的建議主體負責組織實施。
  我國現行法律法規政策執行力中存在的主要問題:一是行政立法尚不規范?,F行法律法規、規章、政策性文件的制定大多是由行政執法主體提出建議并實施調研論證的。行政執法主體的立法建議權優先,很大程度上浸潤了強烈的部門利益色彩;再加上行政執法主體的執法過程又主要靠自我監管的內部約束機制,這樣的行政立法建議無形中就蘊含了架空、甚至凌駕于法律之上的不規范問題。二是行政執法尚不健全。由于行政執法主體的立法建議權優先,行政執法的部門利益就有了體制和機制上的羈絆。一部《食品安全法》就明確規定了“縣級以上衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門應當加強溝通、密切配合,按照各自職責分工,依法行使職權,承擔責任”的“齊抓共管”。正是這樣的“齊抓共管”也就催生了眾多行政執法主體紛紛設置機構、同質部門林立、職能劃分不清,以至于人浮于事、運轉不靈、黨政不分、政企不分的種種推諉扯皮作風和官僚主義弊端。三是監督制約尚缺機制。行政執法權力必須接受公正的監督和制約,否則就會被濫用。我國依法行政體系在理論層面已經健全并相對完善,不僅有黨的監督、人大監督、司法監督、行政機關內部的自我監督等機制,還有民主黨派、人民群眾、新聞媒體的外部監督等機制。正由于這種都在監督又都不是監督主體的監管缺位,我國依法行政主體也就存在了大量“亡羊補牢”般的以案釋法及事后懲戒。我國目前還沒有出臺《行政監督法》及其配套的行政規章,依法行政在事實上也存在著監督主體與客體的權利、義務、程序、時效以及法律責任的進一步厘清的問題。四是執法人員素質偏低。我國依法行政的執法主體主要在基層,但是專業執法的政策制定者卻在高層?;鶎訄谭ㄖ黧w缺失相應的專業知識、專業素養、專業能力是不爭的事實。因而在基層執法過程中就常出現權力的越位和局部利益的優先,普法的責任和普法的義務相對滯后,由此就帶來了執法程序的不嚴謹以及執法政策的隨意性,甚至野蠻執法、濫用職權等諸多問題。近年來各地普遍運行的執法協管員機制,注解的就是這個問題。五是保障制度尚不健全。行政執法實際上是被授權執法,被授權執法的制度保障充分與不充分是基層依法行政權責對稱與否的重要因素。行政執法的運行成本法理上必須由授權的機關悉數承擔,但由于授權執法的制度保障不夠甚至靠體制潤滑運行,行政執法成本往往被基層執法主體肆意曲解、盲目放大?;鶎訄谭ㄖ幸欢葒乐卮嬖诘淖允兆灾?、以收費和罰沒作為管理手段等選擇性執法的自由裁量權問題就是典型的例證。
  二、開展專項督查檢驗的就是政策的執行力
  開展專項督查檢驗的就是政策的執行力。首先,開展專項督查強調的是有法可依,強調的是明確捍衛權力的邊界。“權力清單”“負面清單”“責任清單”確保的都是“在法治軌道上推進改革”,是要求在有限的權力范圍內提升依法行政的能力。其次,開展專項督查突出的是有法必依,強調的是運用法治思維和法治手段深化改革、推動發展;靠過硬的專業隊伍去執行完善的制度,用規則的體系去推進規范的管理,是“讓制度說話”的有法必依。第三,開展專項督查規范的是執法必嚴,強調的是在“于法有據”的基石上不斷完善政府決策、執行、監督機制,是在政府決策的科學性、民主性基礎上,增強政策執行的公正性、透明度和實際效能,進而形成政府和社會公眾的監督合力。第四,開展專項督查嚴肅的是違法必究,強調的是以制度化、規范化、程序化的責任倒逼政府的權能缺陷與執行限度,是違法行政行為零容忍的法制規范。所以,我們可以這樣理解依法行政:依法行政就是用公平公正的制度執行力,督促行政執法機關和行政執法人員,用法治的觀念和法治的意識去踐行對憲法和法律的敬畏之心。
  2014 年以來,國務院已連續3 年開展了大規模的行政督查工作。2014 年督查的重點是“調結構惠民生打通政策落實最后1 公里”。8 個督查組在中央27 個部門和16 個省(區、市)督查了80 項重點改革任務。其中對財政資金沉淀、土地閑置、重點項目建設拖期、保障房閑置、民生項目資金大量結存、重大安全生產隱患整改不力等382 個突出問題集中進行了督辦,有1400 多名各級責任人受到了黨紀、政紀、法紀的處理;7 個省級部門和6個地市政府的主要負責人被問責約談。2015 年督查的重點是“落實穩定增長、大力促進改革”。國務院向35 個部委、18 個省(區、市)派出了20 個督查組,嚴肅督查了土地閑置、財政資金沉淀、棚戶區改造、項目建設、信息共享平臺建設、網絡提速降費、藥品審評審批等26 項重點工作,有2100 多名各級負責人受到了黨紀、政紀、法紀的處理。其中僅用地督查就直接收回閑置土地85.4 萬畝,占全國同期閑置土地總量的81.3%;財政資金使用督查就直接收回存量資金3658 億元。同時還嚴肅查處了個別地市以虛假文件騙取中央補助資金、虛報棚戶區改造和保障性住房開工任務、違規分配保障性住房等問題。從國務院兩次大督查整改的情況來看,確實有力地促進了各地區、各部門的職能轉變和作風改進,落實各項政策的執行力有了顯著的提升。僅2015 年,國務院督查的重大穩增長項目建設投資就比2014 年增長了17.2%;督查的閑置土地開發比2014 年提高了58.3 個百分點;督查的重大民生舉措的落實,僅住房公積金提取就比2014 年增長了44.6%;督查的社會關注熱點,僅固定寬帶接入速率就比2014 年提高了2.1 倍,移動流量平均資費水平下降了43.9%。
  2016 年9 月,國務院又派出20 個督查組對31 個省(區、市)、新疆生產建設兵團和國務院有關部委開展第3 次督查,督查的重點直指“保持經濟平穩發展、推進供給側結構性改革、促進創新驅動發展、保障和改善民生”4 個方面,內容涵蓋了重大投資項目開工建設、促進社會投資尤其是民間投資持續健康發展、清理盤活財政沉淀資金、擴大消費需求、促進外貿創新發展、推進新型城鎮化建設、深化“放管服”改革、化解鋼鐵煤炭過剩產能、化解房地產庫存、降低企業杠桿率、降低企業成本、加大力度補齊短板、加快“雙創”示范基地建設、促進制造業升級、激發各類主體創業創新活力、擴大就業創業、加強保障房分配管理、促進農民增收、促進教育公平、深化醫藥衛生體制改革、加強社會保障、加大環境保護治理等23 個方面的具體內容。應該承認,經過2014、2015 年的兩次大督查,各級政府依法行政的政策執行力有了顯著的提高,各項改革的措施得到了不斷的深化,標志性、支柱性的改革目標得到了有效的確立,重要領域和關鍵環節的改革舉措都有了突破性的進展。
  但是我們也應該承認,由于依法行政執法主體管理體制和監管機制上的不健全和不完善,政策執行力在實際推進過程中仍存在著不斷弱化的問題,進而不斷衍生出種種“中梗阻”的問題。有的地方和部門存在著改革不深入、工作不協調、政策不配套、措施不到位等嚴重的敷衍趨利行為;有的干部作風上存在著嚴重的懶政怠政、擅取己需的不作為、亂作為問題;有的地方置全局利益于不顧,怕動自己的“奶酪”不愿改、不敢改,甚至為了一隅私利、局部利益而假改革、亂改革?!秶鴦赵宏P于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》中明確提出:在投資核準、融資服務、財稅政策、土地使用等方面,對非公企業和其他所有企業一視同仁、同等待遇。但是國務院督查卻發現,一些地方和金融機構在政策落實上并未做到“一碗水端平”。四川遠艦建設集團申請過很多PPP 項目,都被地方權力部門以種種并非公允的理由皇而堂之地婉拒;東部一家民企需融資2 億元投資城市公共設施建設,多方申請也僅貸到500 萬元,不僅年息高達10.4%,還被要求必須把其中30%的貸款資金返存在銀行才予以放貸;青海一家光伏電站企業每年都要接受氣象等部門指定的檢測機構對其避雷針的安全指標進行不定期檢測,且每次的檢測費用高達8 萬元。國務院的督查還發現,少數法規政策不適應形勢發展的需要,個別法規政策之間的協調銜接等矛盾也致使一些工作出現落實慢、落實難問題。某小型種子培育企業專門生產非主要農作物的種子,因原經營許可證到期而申領新經營許可證時,卻被告知新實施的《中華人民共和國農作物種子生產經營許可管理辦法》中有“需辦理經營品種登記”的要求,而我國新法實施后的經營品種登記目錄尚未出臺,登記管理辦法也沒出臺,因此審批部門無據受理此類新的經營許可審批。這家企業因此損失大量當季作物種子。國家發改委、財政部等七部委《關于加強城市停車設施建設的指導意見》中明確要求:充分調動社會資本加快推進城市停車設施建設。但是這個文件卻沒有明確“七部委”政策落實的牽頭協調部門。太原東杰智公司“希望與政府采取PPP 合作模式,投資10 億元建設100 處運營停車設施”,但因其建設規劃沒有牽頭部門的協調而在規劃部門的“紅線”、建設部門的容積率、消防部門的消防限定等“門檻”前接連碰壁,最終連投資的申請路徑都沒找到。發改委等七部委“通過各種形式廣泛吸引社會資本投資建設城市停車設施”的政策執行力,就因為政府部門之間的政策銜接執行程序而不得不擱淺。
  三、對強化基層行政督查工作的建議
  習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第二十六次會議上強調:督查工作“既要督任務、督進度、督成效,也要察認識、察責任、察作風。”簡言之,督任務就是看如何解決實際問題;督進度就是看改革的時間表和路線圖;督成效就是看群眾擁有的獲得感;察認識就是察思想自覺和行動自覺;察責任就是察主體履職和協作配合;察作風就是察一言九鼎、說到做到。
  一是必須認真督查法治政府、誠信政府建設。行政督查的核心其實就是法治政府、誠信政府建設成色的督查,就是“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”政策執行力的督查。政府的特殊地位形成了政府的特殊影響力,這個特殊影響力就是政府遵章守法的政策執行力,就是政府“言必行,行必果”誠實守信行為。從全面推進法治社會建設的角度來理解法治政府、誠信政府建設,必須審視4 個方面:審視政府的職能轉變,主要看減少行政審批、規范管理流程,為民服務舉措的開明性和親民性;審視政府的執政行為,主要看政府的權為誰所用、情為誰所系、利為誰所謀的執政理念和執政程序,看政府權力的部門化、地方化、局部化、利益化等問題;審視政府的陽光政務,主要看政府決策前的民意通道,社會諫言的效果是否體現在了政府的科學決策、民主決策之中;審視政府的誠信意識,主要看政府是不是言行必果,政府的踐諾是不是一心為民和取信于民。從上述4 個方面督查法治政府和誠信政府建設,政府就會成為法治社會的“定盤星”,信譽社會的“壓倉石”,和諧社會的“指南針”,公平社會的“拓荒牛”。
  二是必須認真督查政府的制度執行力。中央之所以連續舞動督查問責這把利劍,就是因為政策的執行力在現實中確實存在著種種“中梗阻”問題??v觀國務院兩次督查中查處的案件,無一不存在著思想僵化、認識短淺、理解偏頗、患得患失等缺少全局意識、看齊意識的思想執行力問題;無一不存在著改革不深入、工作不協調、政策不配套、措施不到位等懶政怠政、擅取己需的制度執行力問題。推廣PPP 民間投資,李克強總理一再強調在制度創新上先行破題。PPP 投資就是政府將部分公共責任以特許經營權的方式轉移給社會主體(企業),政府通過與社會主體建立“利益共享、風險共擔、全程合作”的榮辱關系,實現“政府不花錢就能辦事”的“制度性改革”,是讓制度改革的“紅利”調動投資要素的積極性。PPP 投資模式的創新,核心是知識產權保護和利益機制保障的制度創新,是通過對所有權制度下的財產權保護,給社會投資者吃上“定心丸”,引導社會投資者想其所能想、動其所能動、能其所能做,是在政府的制度保護下,促進社會資產效益的最大化。李克強總理在2016年9 月國務院常務會議上又提出了“感知群眾冷暖和應變社會輿情的能力”問題,大力推崇在東亞峰會間隙很多國家領導人用手機在處理信息。李克強總理要求,能實現網上辦理的事項,就不得要求群眾必須到現場辦理。對企業注冊登記、生產經營、資質認定、商標專利等以及與居民教育醫療、戶籍戶政、社保等密切相關的服務事項,都要推行網上受理、辦理、反饋,做到“應上盡上、全程在線”。
  三是必須認真督查干部的瀆職失職行為。從國務院開展的專項督查問責來看,民間投資升級、土地閑置問效、財政資金沉淀、項目建設推進、網絡提速降費、化解過剩產能、降低創業成本、擴大就業創業、促進農民增收等多年一直沒有解決好的問題都在短期內得到了較好的解決。這樣的問責結果的本身,鞭撻的就是個別領導干部的失職瀆職行為。“朝令夕改”是個別地方政府城市管理的通病,這個通病的核心就是管理者把實現個人政績作為了政策的執行力。某市上一屆班子從促進物流業發展的角度,積極鼓勵城市電動車的便民利民服務;新一屆班子上任伊始卻從規范城市交通管理的角度,限行直至取締了全部城市電動車。一座城市由于一夜政策之變就造成近百家快遞企業倒閉。某市上一屆班子鼓勵農民進城從事便民服務業,新一屆班子上任就以規范城市規劃的名義取締了菜市場和便民市場,連市民吃早餐也要到政府規劃的區域去吃。這種一夜突變的政策本身,就是制度管理失控的瀆職和失職行為。城市管理的科學要義是城市幸福滿意度的制度創新管理,絕不是班子或領導者的政績創造力管理,更不是對上負責的趨炎附勢的管理。任何城市管理者都應有這樣的認識:官員的第一位責任是對法律、制度執行力的責任,其次才是對上級負責的責任,不存在對政績負責的責任。只有干部的瀆職失職行為有了這樣帶電的“高壓線”,順應民意的好政策才會不斷出臺并有效踐行。
  四是必須認真督查創新制度的執行能力。習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第二十七次會議上強調,督查工作“要按照既定的時間表、路線圖,更加有針對性的解決各領域各層面各環節的矛盾和問題,不斷提高改革的精準化、精細化水平。”改革的精準化和精細化問題,簡言之就是創新制度的執行能力問題。李克強總理在談到民營經濟發展存在的障礙時坦言:“一些民營企業面臨的問題,不是‘玻璃門’‘彈簧門’‘旋轉門’,而是‘沒門’!不知道‘門’在哪兒!”中小企業融資難主要是銀行需要的不動產作為抵押,但絕大多數中小微企業缺的就是不動產抵押,因此“根本不具備從銀行貸款的條件”就是中小企業融資難的“沒門”。國家中小企業協會會長李子彬建議,應借鑒國外應收賬款質押等動產融資方式來破解中小企業融資難問題。李克強總理對此批示:“要支持商業銀行擴大應收賬款質押融資規模,探索其他動產質押融資試點。”李克強總理批示兩個月有余,國內的商業銀行尚未拿出具體的舉措,但進入國內資本市場的外資銀行卻及時捕捉到了金融轉型的發展機遇,不到一個月就有4 家外資銀行相繼推出了“信譽質押”“合同質押”“知識產權質押”“應收賬款質押”等一批動產融資產品。財政出資的擔保公司本意是通過再擔保來降低中小企業直接從銀行融資的門檻。但在實際運營上,財政出資的擔保公司卻全部衍生為以投機趨利為主要目的的融資機構。在為中小企業融資擔保中,他們確實降低了中小企業在銀行貸款的門檻,但是同時也在銀行貸款利率的基礎上又上浮了自己的利率,加重形成了中小企業融資成本。江浙部分財政出資的再擔保公司,已被政府批復為允許適度虧損運營的非盈利金融機構,即當地政府允許他們適度承擔銀行和中小企業貸款的雙方利率,財政則通過補貼彌補他們的“適度”虧損運營,是財政資金支持再擔保公司雙向降低了銀行的放貸和中小企業的融資風險。國務院發布了《政府部門涉企信息統一歸集公示工作實施方案》,國家工商總局立即細化了《實施細則》,對企業適用一般程序實施的行政處罰,做出了決定信息、處罰依據、處罰標準、處罰程序、處罰檢查人、執行人、決策人等全過程的信息披露,使國務院的《實施方案》得到創新落實。國務院第三次大督查中明確宣布河南省漯河市等20 個市(州)、內蒙古自治區的霍林郭勒市等20 個縣(市、區)列入2016 年免督名單,同時對他們在2015 年的創新執行力予以褒獎:給予2016年重點項目建設資金、中央預算內投資和專項轉移支付沉淀資金、發行企業債減少審批環節、新增建設用地計劃指標等方面專項資金的獎勵支持。通過督查不斷提高政策的落實能力和創新能力,就是“督任務、督進度、督成效,察認識、察責任、察作風”的政策執行力檢驗。
         五是必須創新督查工作的方式方法。創新督查工作的方式方法,就是要牢記習近平總書記反復強調的督查工作要“督任務、督進度、督成效,察認識、察責任、察作風”,以督查工作的方式方法的創新,來推進政策執行力的體制創新和機制創新;以督查工作本身的“嚴以修身、嚴以用權、嚴以律己,謀事要實、創業要實、做人要實”的作風踐行,來推進黨員干部“政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識”思想和作風的真正轉變。啟動民間投資督查問效后,國務院領導直接約談了增速靠后、增速放緩的北京、遼寧、安徽、山東、河南、湖北、青海等7 省(市)負責人,并推出了掛牌銷號督辦的措施;國務院督查組為了掌握第一手情況,有的有意避開地方推薦的受督查企業而隨機自主選擇被督查企業;有的在督查出行前臨時更換被督查企業的名單,還根據群眾的舉報隨機遴選受檢企業新的名單;有的在召開企業座談時全程拒絕地方領導干部參加,并將座談的意見原汁原味的在一定的范圍內予以通告;有的對督查中發現的問題咬住不放,堅決實施跟蹤問效,并將問效結果付諸在當地的新聞媒體。這些創新的督查工作方式方法,非常值得基層督查工作再創新實踐。財政部最近公布的全國部分地區2014 年決算和2015 年預算督查結果仍然非常觸目驚心:被督查的258,296個縣以上地區和部門,有36,638 個未公開2015年預算,56,481 個未公開2014 年決算,占比分別為14.48%和22.27%。而《預算法》對當年預決算公開法律要求是“本級人大批準后20 個工作日內”。
由此可見,中央連續開展的督查問責,已不簡單是初始意義上的政策執行力和干部的作風轉變問題,更蘊含了法治政府、信譽政府“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的法理實踐問題。依法行政的關鍵是政策的執行力,政策執行力的關鍵是黨員干部“在黨言黨、在黨憂黨、在黨為黨”的“不忘初心,繼續前進”。從這個角度理解督查工作,我們就必須認識到督查工作的核心是在督查黨員干部的責任心和事業心。什么是黨員干部的責任心和事業心?習近平總書記說“八把刷子”能夠驗證:一是要“把馬克思主義哲學作為自己的看家本領”;二是要做到“對黨忠誠、個人干凈、敢于擔當”;三是要老老實實“講規矩”;四是要“身在兵位,胸為帥謀”;五是要“清清白白做人、干干凈凈做事、坦坦蕩蕩為官”;六是要“天下大事必作于細”;七是要“既當老黃牛,又做千里馬”;八是要淡泊“名利”、當好“公仆”。

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