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關于縣級政府依法行政的動力解構

作者:2015-06-02 09:56文章來源:未知

  依法行政的動力,是指推動行政主體依法行政的各種力量的總稱。從總體上看,縣級政府依法行政的動力具有多元性的特點。學術界通常將推動縣級政府依法行政的動力因素歸納為內部驅力與外部壓力兩大類,其中外部壓力既包括來自執政黨、上級政府以及其他國家機關的各種體制內力量,也包括來自公民、法人和其他社會組織的體制外力量。這種認識在理論上無疑是正確的,它比較全面地反映了縣級政府依法行政的動力結構。不過,從指導縣級政府依法行政動力建設的實踐層面看,還需要對縣級政府依法行政動力的來源、性質、地位及其作用機制等問題進行系統深入的分析。根據筆者的調查分析,縣級政府依法行政的總體動力可以概括為內部驅力、行政拉力、司法推力和社會壓力四個部分,縣級政府依法行政是這四種力量共同推動的結果。

  一、內部驅力是縣級政府依法行政的直接動力

  這里的內部驅力是指縣級政府及其公務員推進依法行政的主觀能動性。相對于其他動力而言,內部驅力是縣級政府依法行政的內因,其他動力是縣級政府依法行政的外因。按照唯物辯證法的觀點,內因是變化的根據,外因是變化的條件,外因通過內因而起作用。因此,行政拉力、司法推力和社會壓力等外部力量都必須通過轉化為內部驅力才能發揮推動縣級政府依法行政的作用。從這個意義上講,內部驅力是縣級政府依法行政的直接動力。

  根據產生動因的不同,縣級政府依法行政的內部驅力大致可以分為“理想信念型內驅力”和“實際利益型內驅力”兩種。“理想信念型內驅力”是指基于依法行政主體的法治信仰或者政治責任感和使命感而產生的內驅力。當法治成為公務員的信仰時,推進依法行政的過程將使公務員獲得精神上的快樂和滿足,法治信仰也將因此而轉化為依法行政的強大內生動力。公務員的政治責任感和使命感也是依法行政內驅力的重要動因。改革開放以來,尤其是確立依法治國基本方略以來,黨和國家大力推進法治中國建設。十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出:全面推進依法治國,就是要堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設??h級政府公務員一旦感知并認同自己在全面推進依法治國偉大事業中肩負的特殊重要的政治責任和歷史使命,便會積極主動的投身于深化依法行政,加快建設法治政府的實踐之中。事實表明,公務員對法治理想信念的追求是縣級政府依法行政的重要動力來源。例如,筆者所參加的華中師范大學“縣級政府依法行政動力優化與開發”課題組于2013 年進行了一項問卷調查,接受調查的1252 名公務員中,有70. 5%的受訪者認為縣級政府推進依法行政與“政府公務員對法治的信仰和政治責任感、使命感”有關。73. 7% 的受訪者認為縣級政府如果沒有堅持依法行政,會擔心“違背自己的信仰”。

  實際利益型內驅力是指基于依法行政主體對某種實際利益的追求而產生的內驅力。公共選擇行政官僚行為動機理論的代表人物唐斯認為,在公共的或私人的角色中,官僚是理性的效用最大化者,每個官員至少部分地根據自我利益行事,甚至以純官方的身份行事時也是如此。唐斯將官僚的行為驅動力概括為5 個自利動機和4 個潛在的利他目標。其中“自利動機”包括權力、貨幣收入、威望、便利、安全,根據上述觀點,縣級政府推進依法行政必然包含著某些自利動機。從現實情況看,雖然依法行政本質上是對政府權力的限制和約束,但在一定條件下也能夠給政府及其工作人員帶來某種收益,比如縣級政府積極推進依法行政可以受到上級的表彰和社會的贊譽; 公務員因為在依法行政方面的優異表現可能受到重用和提拔。在上述問卷調查中,有39%的受訪者認為“在同等條件下,依法行政工作做得好的政府領導人會優先得到提拔或重用”; 只有22. 7%的受訪者認為不會; 另有37. 8%的人表示不能確定。即使不考慮收益的增加,嚴格依法行政至少也可以避免官員既有利益的損失,比如因為違法行政被問責,影響政府的聲譽和官員的政治前途等。

  二、行政拉力是縣級政府依法行政的主要動力

  行政拉力是指政府系統內部自上而下推動依法行政的動力,就縣級政府而言,行政拉力具體表現為上級政府為推動依法行政而采取的各種激勵和鞭策措施。從力的作用方式和基本功能上分析,上級政府在推進縣級政府依法行政中所發揮的作用主要是先導和引領,表現為一種牽引力量,基于這種認識,本文將上級政府在推進縣級政府依法行政中所發揮的積極作用統稱為行政拉力。

  在推進縣級政府依法行政的進程中,行政拉力發揮著十分重要的作用,是推動縣級政府依法行政的主要動力。其一,縣級政府依法行政自始至終是在上級政府的主導下進行的。上級政府是縣級政府依法行政工程的設計者,上級政府制定的相關文件明確規定了縣級政府依法行政的制度框架、目標任務和發展方向。其二,與其他動力相比,上級政府對縣級政府依法行政的影響和促進作用具有全面性、系統性、經常性的特點,可以從整體上推進縣級政府依法行政的進程。其三,上級政府不僅具有政治權威性,而且擁有豐富的政治經濟資源,可以增強更有效的推動縣級政府依法行政。

  從依法行政的實踐看,近年來縣級政府依法行政的重大進展,在很大程度上是上級政府的重視和積極推動的結果。例如2008 年5 月12 日,國務院發布了《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》,從充分認識加強市縣政府依法行政的重要性和緊迫性、大力提高市縣行政機關工作人員依法行政的意識和能力、完善市縣政府行政決策機制、建立健全規范性文件監督管理制度、嚴格行政執法、強化對行政行為的監督、增強社會自治功能、加強組織領導等8 個方面作了規定。為了貫徹落實上述《決定》,各地方各部門紛紛采取措施加快推進市縣政府依法行政,各省市自治區政府普遍制定了加強市縣政府依法行政的實施意見,一些地方政府還制定了市縣政府依法行政評估指標體系,建立了市縣政府依法行政的考核評估機制。在國務院和上級政府的大力推動下,近年來縣級政府依法行政的進程明顯加快,取得了顯著的成效,主要表現在: 一是行政決策機制日趨完善; 二是以轉變職能為核心的行政管理體制改革不斷深化; 三是制度建設質量明顯提高; 四是行政執法行為進一步規范。在實證調查中,我們也深刻的感受到了行政拉力對縣級政府依法行政進程的影響,一些縣級政府公務員在介紹當地政府依法行政取得的積極進展后回答我們提出的依法行政取得進展的主要原因的問題時,不約而同且十分自然地提到了來自上級部門的行政力量,如“這是上面的統一要求”,“因為上級要考核”,“上面在這個問題上抓得很緊”等等。問卷調查結果也從一個側面反映了上級政府拉動縣級政府依法行政的現實情況。接受調查的公務員普遍表示,為了有效推動縣級政府依法行政,上級政府采取了多種方式和手段,如“開會動員部署”、“監督檢查”、“通報批評”、“工作指導”、“下發文件”、“表彰獎勵”、“目標考核”等,縣級政府公務員對上述方式和手段的感知度均超過50%,其中對“監督檢查”的感知度最高,為77. 8%,接下去依次為“目標考核”( 70. 1%) 、“下發文件”( 65. 1%) 、“工作指導”( 56. 3%) 、“開會動員部署”( 55. 5%) 、“通報批評”( 52. 9%) 和“表彰獎勵”( 51. 0%) 。

  以自上而下的行政力量為主推動縣級政府依法行政的動力模式是由我國現階段的具體國情決定的。一方面,我國缺乏市民社會的傳統,市場經濟發展不成熟,社會成員的組織化程度很低,公民的民主法治意識普遍淡薄,民間社會既缺乏必要的政治想象力,又缺乏合法性和組織資源來啟動任何形式的改革。在縣域社會尤其如此。這種情況注定了社會民間力量在很長一段時間內不會成為自覺推動法治的主要動力。另一方面,我國的各級司法部門和行政部門都由人大監督,行政和司法部門之間無制約關系的憲政體制也決定我國的司法部門不會成為依法行政的主要推動力量。雖然法院可以通過行政訴訟案件的審理對具體行政行為進行審查,但司法部門在人、財、物等方面受制于政府,因此,監督效果不佳。此外,由于各級地方人大組織法對人大監督職責規定得過于原則,沒有完善的監督機構和程序,未明確權力機關對各種違法行為的處置權等原因也導致了權力部門的監督軟弱無力。在這種情況下,推動縣級政府依法行政的重任就落在上級政府肩上。

  主要依靠自上而下的行政力量推動縣級政府依法行政具有一定的現實合理性。第一,由于上級政府擁有集中的權威和豐富的資源,在一定程度上可以沖破法治政府建設初始階段的各種阻力,有效啟動縣級政府依法行政的進程。第二,政府擁有強大的社會動員能力和組織能力,可以使縣級政府依法行政在較短時間內取得明顯效果,而這種效應反過來又可以成為進一步推進依法行政的正當性資源。第三,政府主導的模式可以使縣級政府依法行政的順序、步驟和進程得到有效控制,從而有助于緩解因為法治改革而導致的社會緊張關系,助成新舊秩序的平緩交替。最后,通過政府權威主導的改革,有可以使在利益重新分配過程中所產生的利益惡性競爭或沖突得到有效抑制或協調。

  三、司法推力是縣級政府依法行政的輔助動力

  本文中的司法推力主要是指人民法院通過對行政案件的審理和判決推動縣級政府依法行政。在不同的憲政體制下,司法機關在推動政府依法行政中所發揮的作用也是不同的。在英美等實行三權分立政治制度的國家,司法機關是主要的法律監督機關,司法審查是監督和促進政府依法行政的主要動力機制。“觀察家指出,從共和國早期以來,法院在美國政府中所起的作用已經大為改變,……今天法院在美國政治過程中發揮著主要作用,原因是法院正在實踐司法能動主義。”依法行政的根本宗旨是為了保障公民的權利與自由,“司法審查是法院監督行政機關遵守法律的有力工具,沒有司法審查行政法治等于一句空話,個人的自由和權利就缺乏保障”。

  我國實行議行合一的人民代表大會制度,行政機關與司法機關之間不存在憲政意義上的相互制衡關系,人民法院對行政機關的司法監督權來自法律的具體授權,具有很大的局限性。加之現行司法體制缺乏應有的獨立性,司法機關對政府依法行政的推動作用受到很大的限制,主要限于通過具體行政案件的審判糾正行政機關的違法行政行為,保護公民的合法權益,而且這種司法監督機制有時候還會受到行政權的直接挑戰。很顯然,相對于政府系統內部自上而下的系統性、全面性、整體性、聯動性、權威性和高效性作用而言,目前司法推力在縣級政府依法行政動力系統中只是一種輔助性動力。

  如前所述,司法推力的主要作用機制是行政訴訟案件的審理和判決。行政訴訟的基本宗旨和功能是“維護和監督行政機關依法行使行政職權”。從“維護”功能上看,通過作出維持判決肯定行政主體依法實施的行政行為,不僅強化了行政行為的法律效力,同時也是對行政機關依法行政的一種支持和鼓勵。從“監督”功能上看,通過作出撤銷和變更等判決否定行政機關實施的行政行為,不僅在個案意義上實現了依法行政的具體目標,更重要的是細化了依法行政的標準,明確了合法與違法的界限,增強了政府依法行政的觀念。

  司法推力最明顯的作用表現是通過個案的裁判直接實現依法行政的目標,若要發揮從整體上推進政府依法行政的作用,則需要轉化為內部驅力和行政拉力,而司法推力轉化為內部驅力和行政拉力的基本條件是政府及其工作人員對這種司法力量的感知。我們實證調查結果顯示,公務員對司法拉力的感知度總體上超過四成,44. 4% 的受訪者認為縣級推進政府依法行政與人民法院的司法監督( 行政訴訟) 有關; 認為當事人提起行政訴訟對縣級政府依法行政具有推動作用的受訪者比例達92. 2%;91. 8%的受訪公務員認為縣級政府會擔心在行政訴訟中敗訴。這一調查結果在一定程度上表明以行政訴訟制度為主要載體的司法力量具有在整體上推動縣級政府依法行政的作用。

  四、社會壓力是縣級政府依法行政的根本動力

  社會壓力是指社會民間力量對縣級政府依法行政的推動作用,主要包括公民和組織的維權、新聞媒體的監督、社會輿論的影響以及法律專業人士的努力等等。根據《辭?!返慕忉?,在管理學意義上,壓力是“對精神、意志的迫使力量”。按照這種解釋,壓力是一個中性詞,本身不具有特定的價值內涵。只有將壓力與具體事物的發展過程結合在一起時,才能顯示出其實際的價值和意義。從現實情況看,社會民間力量對縣級政府依法行政的確存在雙重影響: 從總體上看,它是推動縣級政府依法行政的重要動力,但在一些特定的場合社會民間力量也會成為縣級政府嚴格依法行政的阻力或者反動力。從概念的科學性和準確性上考慮,我們將影響縣級政府依法行政的社會民間力量稱之為社會壓力。不過,鑒于本文研究的主題是依法行政的動力,因此,為了討論的方便,除非特別注明,以下主要在積極的正能量意義上使用社會壓力的概念。

  從本質上分析,由各種民間力量構成的社會壓力是推動縣級政府依法行政的根本動力。

  首先,建設法治政府的社會需要是推進依法行政的原始動因。依法行政意味著政府權力行使受到法律的約束,從“無限政府”轉向“有限政府”。因此,單從政府自身的角度我們很難合理解釋依法行政的原始動因。事實上,全面推進依法行政的根本動因存在于社會之中,是社會對建設法治政府的客觀需要推動了依法行政的法治實踐,從這個意義上講,全面推進依法行政不過是國家對社會法治需求的積極回應。關于這個問題,蘇力教授有一段精辟的論述: “盡管現代社會中的法治已經與國家權力不可分離,但從根本上看,法治所要回應的是社會需要,而不是國家的需要。因此,法治不可能僅僅依靠國家創造出來,也不應當依靠國家來創造。法治的惟一源泉和真正基礎只能來自社會生活本身,而不是國家。”

  其次,社會的法治需求是決定依法行政內容和發展方向的關鍵因素。依法行政、建設法治政府的進程雖然是在政府主導下進行的,但是依法行政的基本內容和目標任務應該根據社會的現實法治需求加以確定,這樣有利于保證依法行政的正確方向,防止法治政府的異化。如果不充分考慮和正確回應社會的法治需求,依法行政、建設法治政府縱然“成績斐然”,也毫無價值,甚至可能走向法治的反面。

  再次,社會的法律意識和法治需求水平決定了依法行政的發展進程。作為對社會法治需求的回應,依法行政的發展進程應當與社會的法律意識與法治需求發展保持同步,不能明顯超越社會成員的法律意識和法治需求水平。否則,依法行政就會脫離實際,欲速不達,甚至導致事與愿違的結果。從這個意義上講,我們認為目前全國“齊步走”的依法行政推進模式是不合適的,應該加以調整。

  我國政府推進依法行政的實踐充分證明,社會的法治需求是依法行政、建設法治政府的根本動力來源,依法行政、建設法治政府是黨和國家積極回應社會法治需求的結果。例如1999 年11 月,國務院作出了《國務院關于全面推進依法行政的決定》,而決定出臺的重要背景是“隨著依法治國基本方略的實行,人民群眾的法律意識和法制觀念不斷增強,全社會對依法行政的要求也越來越高。新形勢對各級政府和政府各部門依法行政提出了新的更高要求”。2008 年5 月,國務院發布了《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》,決定在分析加強市縣政府依法行政的重要性和緊迫性時指出: “我國改革開放和社會主義現代化建設已進入新的歷史時期,經濟社會快速發展,一些深層次的矛盾和問題逐步顯現,人民群眾的民主法治意識和政治參與積極性日益提高,維護自身合法權益的要求日益強烈,這些都對政府工作提出了新的更高要求,需要進一步提高依法行政水平。……近些年來我國市縣政府依法行政已經取得了重大進展,但是與形勢發展的要求還有不小差距。”因此,國務院要求各地區、各部門要切實增強責任感和緊迫感,采取有效措施加快推進市縣政府依法行政的進程。2010 年10 月,國務院下發的《國務院關于加強法治政府建設的意見》同樣是為了應對新形勢下經濟社會出現的新矛盾新問題?!兑庖姟分赋? “當前,我國經濟社會發展進入新階段,國內外環境更為復雜,挑戰增多。轉變經濟發展方式和調整經濟結構的任務更加緊迫和艱巨,城鄉之間、地區之間發展不平衡,收入分配不公平和差距擴大,社會結構和利益格局深刻調整,部分地區和一些領域社會矛盾有所增加,群體性事件時有發生,一些領域腐敗現象仍然易發多發,執法不公、行政不作為亂作為等問題比較突出。解決這些突出問題,要求進一步深化改革,加強制度建設,強化對行政權力運行的監督和制約,推進依法行政,建設法治政府。”

  作為促進縣級政府依法行政的一種正能量,社會壓力主要是通過公眾參與的途徑和形式得以釋放的。無論是公民的維權行動還是新聞媒體或者社會輿論的監督,本質上都是公眾對行政管理事務和過程的參與。我們的調查結果表明,通過公眾參與釋放的社會壓力對縣級政府依法行政具有明顯推動作用。在關于縣級政府依法行政動力因素的問卷中,66. 7%的受訪者選擇了“社會輿論和公眾的壓力”,50. 2%的受訪者選擇了“公民的維權行動”,26. 1%的受訪者選擇了“民間組織的推動”。在回答“如果縣級政府在某一件事情的處理上沒有嚴格依法行政,它會擔心什么”的問題時,95. 1% 的受訪者選擇了“當事人上訪”,97. 7% 的人選擇了“被媒體曝光”,100%的人選擇了“引發群體性事件”。從近年來發生的一些典型案例看,公眾參與實實在在的推動了縣級政府依法行政。例如2008 年的甕安事件和2011 年的烏坎事件,雖然其間發生了一些打砸等違法犯罪行為,但從總體上看屬于公眾的維權活動,事件的爆發與當地政府部門和一些領導干部的官僚主義作風和濫用權力不無關系,而與事件的最終平息相伴隨的則是政府的主動糾錯和轉變作風。值得注意的是,隨著互聯網的普及,我國的網民數量迅速增加。根據中國互聯網絡信息中心的統計,截至2013 年12 月,我國網民總數達6 億多,“他們已初步形成虛擬的公民社會,成為日益強大的民意群體?;ヂ摼W突破傳統上對言論自由的不合理的限制,促成分散的個人在網上形成有共同追求和相互聯系的意見群體,形成社會輿論和集體行動,形成民眾由下而上影響政治的渠道”,不僅為公眾參與提供了新的方式和平臺,而且可以明顯增強和放大促進縣級政府依法行政的社會正能量。

  從具體的意義上說,公眾參與對于促進縣級政府依法行政的意義主要在于: 第一,有利于縣級政府公正文明執法,防止和減少行政侵權行為的發生。通過公眾參與,行政相對人可以行使防衛權,爭取和維護自己的合法權益; 社會可以行使監督權,促進公平正義的實現; 政府則可以掌握更加全面充分的信息,加之公眾參與所營造的公開透明的環境,其實施的行政執法行為將更加規范。第二,有利于縣級政府決策的民主化、科學化和法制化。完善行政決策機制,實現決策的民主化、科學化和法制化是推進縣級政府依法行政的重要內容,而建立健全公眾參與重大行政決策的規則和程序,增強行政決策透明度和公眾參與度,則是實現上述目標任務的基本途徑。通過廣泛的公眾參與,不僅體現了民主決策的要求,而且可以使政府作出的行政決策更加符合客觀實際,爭取獲得盡可能多的群眾的理解與支持,從而有助于消除或者減少行政決策執行中可能遇到的阻力,保證行政決策的順利貫徹執行。第三,有利于提高縣級政府制度建設的質量。依法行政的基本特征之一是嚴格按章辦事,健全完善的制度是依法行政的基礎和前提。根據良法之治的理念,縣級政府應當高度重視制度建設的質量,尤其是必須保證人民群眾的合理訴求和合法權益在制度中得到充分的體現,而要做到這一點,就需要完善公眾參與制度建設的機制,為人民群眾充分表達自己的意見和訴求創造條件,提供機會和平臺。第四,有利于加強對縣級政府權力行使的監督,防止腐敗。從本質上講,推進縣級政府依法行政的重要目的就是要加強對縣級政府行使權力的監督。正如英國阿克頓勛爵所言: 所有權力都會導致腐敗,絕對的權力絕對導致腐敗??h級政府顯然也不例外。在沒有公眾參與的情況下,縣級政府的權力可以在暗箱中運行,由于缺乏必要的監督和制約,很容易導致腐敗現象的發生。“但在公眾參與的條件下,公權力行使者害怕公眾輿論,就不會輕易產生腐敗的念頭,即使有此念頭,恐怕也難以得逞。人們常說,陽光是最好的防腐劑。公眾的千百雙眼睛就是陽光,公眾參與顯然是消除腐敗的良方之一。

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