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現有司法與行政良性互動存在的問題與完善建議

作者:2019-04-09 01:00文章來源:未知

  摘   要: 全面考察司法與行政良性互動機制, 應從宏觀、中觀、微觀等三個層面進行。司法與行政良性互動機制的構建和運行皆應依據相應原則。目前, 司法與行政良性互動機制仍存在制度化水平低、信息共享內容單調和形式單一、部分互動形式有待明確、未能實現行政司法和司法行政的有效銜接、個案協調深度與廣度不足并缺乏規制等問題。因此, 為落實全面依法治國的戰略, 促進行政爭議的實質性解決, 應當推進司法與行政良性互動的制度化建設、完善司法與行政信息共享的形式與內容、明確建立司法與行政人員交流與聯合調研機制、建立依法行政考核專項信息通報機制、完善個案互動協調制度。

  關鍵詞: 行政訴訟; 司法; 行政; 良性互動機制;

  “法律是治國之重器, 良法是善治之前提”。黨的十八屆四中全會提出, 要“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進, 堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。行政訴訟擔負著維護和監督行政主體依法行政、有效地化解社會矛盾和保障公民權利、維護社會和諧穩定等重要職責。建立完善行政訴訟領域中司法與行政的良性互動機制, 是建設中國特色社會主義法治事業的又一實踐創新。

  一、司法與行政良性互動機制概述

  (一) 司法與行政良性互動機制的基本內涵

  一般意義上, 司法與行政良性互動機制是指司法機關與行政機關為實現現代意義的法治, 通過信息交流, 相互影響的行為過程, 但由于語境、考察角度的不同, 司法與行政的良性互動機制在含義運用上存在宏觀、中觀和微觀之別?;蛘哒f, 完整意義的司法與行政良性互動是在三個層面進行的, 我們需要分別考察。

  1.宏觀視角

  在宏觀層面, 這一行為過程是指司法機關運用司法手段對合法行政行為予以肯定, 對不合法行政行為予以撤銷、變更或確認違法, 以國家司法權規范行政權的合法運行。就此意義而言, 在英美法系中普遍存在的司法審查制度和普通法院行政案件的審判制度, 以及在大陸法系中的行政訴訟制度, 都是宏觀層面司法與行政的良性互動。需要強調的是, 這里所講的司法與行政良性互動的主動者應是司法一方, 而非行政一方, 否則就變成行政與司法的良性互動。而且良性互動不等于單純業務的聯系, 二者的良性互動必須對兩個領域都具有促進作用, 而僅僅服務于一方領域的互動不能稱為司法與行政的良性互動。因此, 英美法系中的公訴制度或者我國的公安偵查制度都不能被視為是司法與行政的良性互動。首先, 在上述兩個制度中, 雖然在形式上都是由行政機關與司法機關打交道, 但無論是在美國作為行政機關的檢察院, 還是在我國具有司法與行政雙重性質的公安機關, 其在與司法機關打交道時, 都服務于最終的刑事審判, 不具有任何的行政目的, 因而不應屬于司法與行政良性互動機制的范疇。

現有司法與行政良性互動存在的問題與完善建議

  對于宏觀層面司法與行政的良性互動而言, 其基礎條件是國家權力通過制度安排分化為行政權與司法權, 兩權分別由不同的機關行使。在我國司法與行政合一的封建社會時期, 并沒有二者存在的“土壤”, 一直到辛亥革命以后, 我國建立了專門的、完全與行政權脫鉤的司法機關, 司法與行政宏觀層面的互動才成為可能。中華人民共和國成立后, 這一基礎條件則是由1982年憲法對司法機關和司法審判權獨立予以規定。除了兩權的分立以外, 宏觀層面司法與行政良性互動機制還需要國家層面對兩權的互動進行制度規定。就此而言, 1989年建立的行政訴訟制度正式標志著我國司法與行政機關的良性互動機制在宏觀層面正式得以建立。

  2.中觀視角

  在中觀層面, 這一行為過程是指司法機關與行政機關為實現特定功能目標而進行的溝通交流機制。根據我國實踐, 中觀互動的特定功能目標主要包括合力妥善解決行政糾紛、同時促進行政執法與審判工作、提升行政執法與審判隊伍素質等三項功能。根據功能主義理論的邏輯, 制度功能實現是制度的根本目的, 制度具體內容的設計必須符合它的功能預設。中觀層面的司法與行政良性互動機制為實現其主要功能目標, 設計了一系列具體途徑和做法。接下來將進一步闡明司法與行政良性互動的主要功能, 并把實現該功能各種具體制度設計予以簡要介紹。

  第一, 合力妥善解決行政糾紛。

  妥善解決糾紛是行政執法與行政審判的重要任務。司法與行政的良性互動能夠充分發揮兩種糾紛解決機制的長處, 雙管齊下形成化解矛盾的合力, 促進官民和諧。

  實現該功能的具體形式是專項咨詢。專項咨詢是目前最為普遍的一種溝通渠道。承辦法官或行政機關工作人員就日常審判或執法工作遇到的問題進行即時性的相互溝通, 此種互動形式的特點在于直接、有針對性、比較便捷。

  第二, 促進行政執法與審判工作。

  行政審判和行政執法在各自領域內都積累了大量的經驗, 形成相當數量的經過實踐錘煉的規范性做法, 這些內容對于行政審判人員和行政執法人員準確認識和處理行政爭議, 進一步促進行政執法與行政審判工作具有重要意義。

  實現該功能的具體形式包括信息通報、司法建議、座談研討、聯合調研。信息通報是最為重要的一個互動溝通渠道。就目前而言, 信息通報主要涉及行政領域新頒布的規范性文件、重要會議和活動等情況。司法建議是十分重要的互動溝通方式, 也是行政訴訟法明確規定的一種審判活動。行政類司法建議在法院發出的司法建議中一直占有舉足輕重的地位。法院通過司法建議指出行政機關在日常執法和管理工作中存在的普遍性問題, 有時還能進一步帶動其他形式互動交流的開展。座談研討是目前比較常見的溝通交流渠道。座談研討的優點是互動溝通的內容相對比較集中, 也比較有針對性, 雙方溝通也可以比較深入。座談研討是十分重要而且有效的一種互動溝通模式。此類研討與座談都取得良好的反響。聯合調研也是司法與行政良性互動的一種有益途徑。法院與行政機關就實際工作中共同關切的問題進行調查研究, 可以形成更為寬廣的視角, 調動更大范圍的資源, 使調研更有針對性和可操作性, 有利于提升調研成果的轉化水平, 但目前此種形式的互動還相對較少。

  第三, 提升行政執法與審判隊伍素質。

  作為兩個密切關聯的領域, 司法與行政的良性互動能夠給審判和行政執法人員提供更加廣闊的學習視野、更加豐富的學習資源和更加多樣化的學習方式, 發揮著促進審判人員和執法人員綜合素質提升的獨特作用。

  實現該功能的具體形式包括庭審觀摩、交叉授課、人員交流。庭審觀摩既是比較直觀的互動模式, 也是目前法院常態化的對外宣傳渠道。庭審觀摩的優點是生動直觀, 使聽者印象深刻。交叉授課也是目前比較常見的溝通渠道。法院和行政機關每年一般都會安排一定時間的脫產培訓, 從實踐經驗來看, 交叉授課有利于充分調動授課者與聽課者的積極性, 收效良好。交叉授課這種互動形式的特點在于內容相對集中, 信息量也較大。人員交流這種溝通渠道的優點在于信息獲取直接、深入并且相對比較全面。近年來, 其他行政機關工作人員到法院交流, 法官到其他行政機關交流學習的途徑也逐步走上正規化。

  3.微觀視角

  在微觀層面, 這一行為過程主要是指法院在行政訴訟中, 為有效地解決行政爭議、監督行政行為、救濟公民權利而與涉案行政機關進行的溝通。在我國主要是指個案協調機制, 個案協調是人民法院針對具體的個案處理, 與行政機關進行協調、溝通, 并在適當條件下引入行政機關的作用協助法院化解行政糾紛的方式。

  目前, 個案協調機制制度化水平不斷提高, 這主要體現在兩個方面:一是機制規范性的提高, 例如, 青州市人民法院出臺《關于行政爭議協調處理實施辦法》;二是對機制內容的細化, 例如, 山東日照中院對行政訴訟協調程序進一步細化, 明確訴前、訴中、訴后協調的具體步驟, 并對訴訟協調內容進行規范。

  個案協調機制的設立是存在極大爭議的。多數觀點認為, 個案協調為行政機關與司法機關的惡性互動提供了制度化的庇護, 會使得“司法權對行政權支持有余, 監督不足;維護有余, 糾正不足”, 也會使相對人受侵害的合法權益得不到應有的救濟, 最終損害司法公正, 但個案協調制度是解決行政案件專業性、公益性、自由裁量性難題的有效途徑, 只需要遵守“禁止單方接觸原則”, 便可以規避司法不公的風險。同時, 2014年修改后的行政訴訟法增加了行政訴訟調解制度, 這為個案協調提供強有力的規范依據。個案協調的方式根據具體案情需要靈活多樣, 對于一些僅僅“就案辦案”單純裁判無力解決的問題, 有效的個案協調能夠切中要害, 真正實現案結事了, 實踐中不乏成功的案例, 收到良好的社會效果。

  司法與行政良性互動三個層面相互聯系, 宏觀層面的行政訴訟是根本, 中觀和微觀都依托于宏觀層面的互動。目前, 從司法與行政良性互動的角度去理解行政訴訟的研究并不多見, 為避免暫時性的越俎代庖, 本文將主要針對中觀和微觀層面司法與行政良性互動的有關問題進行分析。

  (二) 司法與行政良性互動的原則

  司法與行政良性互動的原則既包括構建原則, 又包括運行原則。司法與行政良性互動機制的建設目前仍處于初級階段, 所以研究其構建原則在未來一段時間內仍具有重要意義。

  構建司法與行政良性互動應遵循黨的領導、制度建設先行、維護司法公正等三項原則。我國公權力主體各項工作的展開, 必須在黨組織的領導之下, 必須得到黨組織的支持。這是由“互動程度及效果有明顯的地方性”所導致的。制度建設現行原則是指機制建設制度先行, 運用制度對機制建設過程中的隨意性進行約束。對于司法與行政良性互動的基本制度先進行規定, 最好是法律級別的規定, 至少是司法行政級別的規定, 對于機制建設過程中出現的可以推廣的互動形式, 應及時轉化為普遍規范。司法與行政的良性互動若以制度建設為切入點, 通過建構和完善互動機制, 必將為個案矛盾的化解提供更有效的制度資源和更廣闊的社會資源。維護司法公正原則對于機制構建而言, 主要強調應以維護司法公正為紅線進行司法與行政良性互動機制的構建, 如果某項互動形式或途徑不能保證司法的公正, 則不應將該項互動形式納入良性互動機制中, 畢竟司法公正得到保證是互動性質為良性而非惡性的決定因素。

  司法與行政良性互動機制的運行原則除了司法公正原則以外, 還包括依法行政這一原則。此處的司法公正不同于上面構建原則中的司法公正, 對于機制運行而言, 司法公正原則可以理解為司法中立原則、行政相對人利益最大化原則。司法中立原則是由互動機制服務于司法所決定的, 其中, 司法中立原則要求司法與行政的互動不能使法院傾向于行政機關, 相對禁止單方接觸, 而行政相對人利益最大化則是為補救行政法律關系的不平等所產生的。只有對行政相對人的合法權益予以充分保護, 才能使良性互動機制獲得群眾基礎, 從而打破西方兩權獨立的刻板印象。

  二、現有司法與行政良性互動機制存在的主要問題

  (一) 制度化的良性互動機制尚未建立

  如果以法律法規為標準來審視機制的制度化水平, 除了司法建議是制度化的溝通方式以外, 目前的溝通方式大多沒有實現制度化, 從而給溝通交流帶來一定的障礙。以個案協調和聯席會議為例, 由于沒有建立制度化的個案協調平臺, 個案協調的成敗往往取決于審判人員的個人協調能力, 協調結果的隨意性也較大, 容易對執法和司法的公信力造成損害。聯席會議作為互動溝通的最重要方式之一, 也同樣具有相當大的隨意性, 通常聯席會議的對象和問題比較分散, 而且每年會議的次數和參與的人數也相差較大, 難以充分發揮會議所承載的互動溝通功能。

  (二) 良性互動機制的信息共享內容不充分、形式單一

  實現信息的共享既是互動的重要組成部分, 也是保證互動有效性的重要前提。目前, 各種溝通方式雖然在一定程度上能夠起到信息交互的作用, 但往往存在片面性、滯后性的問題?,F有的信息通報內容大多是行政執法和司法審判的數據統計、會議簡訊以及個別大要案的通報。這些信息對于新問題和新情況缺少深入的匯總和分析, 信息的深度和廣度仍有欠缺, 遠遠不能滿足行政司法互動所需。此外, 在信息共享的形式上仍十分單一, 基本上只有會議簡訊和要案通報兩種。

  (三) 司法與行政良性互動機制中部分形式有待明確

  聯合調研以及人員交流, 目前在司法和行政之間還沒有真正建立起來。在人員交流中, 仍未完全建立定期的交流機制。行政機關工作人員到法院交流主要困難在于以何種身份進行交流, 由于法官任職的條件限制, 行政機關工作人員難以擔任審判人員。若要行政機關工作人員以人民陪審員的身份出現在訴訟過程中, 其在行政審判中的公正性又容易受到當事人質疑。此外, 司法與行政各自的調研成果未實現成果的共享, 對共同關心的問題也幾乎沒有進行過聯合調研, 聯合調研機制基本上沒有建立起來??梢? 司法與行政良性互動機制中, 有部分具體形式尚未真正建立, 亟待進一步予以完善。

  (四) 良性互動機制尚不能實現行政司法和司法行政的有效銜接

  在實踐中, 司法機關與政府中的司法行政部門尚未實現職能的有效銜接。2018年, 《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》《深化黨和國家機構改革方案》出臺后, 有關政府法制工作正式劃歸司法行政部門職能范圍。因而, 推進依法行政是行政審判與司法行政工作共有的職能, 但是目前司法行政機關對各委辦局依法行政的監督管理與行政審判之間還沒有很好地銜接。以行政機關工作人員出庭應訴為例, 一方面, 法院希望行政機關在應訴時能夠委托了解案情的工作人員擔任訴訟代理人;另一方面, 司法局等有關部門對于行政機關工作人員出庭應訴也有考核要求。由于法院與司法行政機關之間沒有就行政機關工作人員出庭應訴情況建立信息共享機制, 司法行政機關難以對各個行政機關進行有效考核, 導致部分行政機關工作人員出庭應訴工作沒有得到很好的落實。

  (五) 個案協調深度和廣度不足, 缺乏規制

  個案協調制度是司法與行政良性互動機制的最小單位, 其最普遍但又最關鍵, 直接決定了行政爭議能否有效解決, 但目前個案協調工作的深度和廣度明顯不足。政府方面協調人員往往不能“拍板”, 對行政案件的關鍵爭議不能直接產生影響。對于法院與政府產生巨大分歧的案件, 行政機關協調人員迫于科層體制的壓力, 不能在解決行政爭議時采取主動。政府組成部門對行政協調態度不一, 有些支持, 有些排斥, 個案協調實際范圍受限。此外, 部分個案協調違反禁止單方接觸的原則, 嚴重影響司法公正。

  三、司法與行政良性互動機制的完善建議

  (一) 推進司法與行政良性互動的制度化建設

  在總結各地各級實踐經驗的基礎上, 提煉出司法與行政良性互動機制的主體、內容、程序等關鍵立法要素, 對司法機關與行政機關良性互動機制開展立法工作, 采取雙主體同時立法的進路, 即除了法律一級以外, 行政機關與同級法院同時分別對良性互動機制進行立規工作, 以保證兩個主體都有相應的規范可依。重視立法與我國憲法性法律的協調一致, 運用行政機關與司法機關的立法合力, 各級立法工作都要保證相關行政主體和司法機關的共同參與。

  (二) 完善司法與行政信息共享的形式與內容

  在形式上, 可采取定期與不定期通報相結合的方式。定期通報應著力對一定時期內的行政審判和行政執法工作進行全面梳理, 總結規律, 歸納問題;不定期通報則可采取靈活的方式, 針對行政審判和行政執法工作中出現的一些專項工作或突出問題進行通報, 提升通報內容的針對性和及時性。

  在內容上, 行政部門應著重向法院通報以下事項:重要的政府法制工作部署;行政執法及復議案件相關情況統計和分析;行政執法和復議工作中存在的普遍或突出的問題以及新情況、新問題;其他需要及時溝通、交流的信息。而法院則著重向行政法制部門通報以下事項:重大行政審判工作部署、新頒布的重要相關司法解釋、司法政策及其他規范性文件;在行政審判中發現的行政執法中存在的普遍或突出問題;提出司法建議處理的情況;其他需要及時溝通、交流的信息。

  (三) 明確建立司法與行政人員交流與聯合調研機制

  建立司法與行政人員交流行為規范。禁止屬于對行政案件管轄范圍的行政機關人員到管轄法院進行任職交流, 也禁止管轄法院法官到管轄范圍內行政機關進行任職交流, 防止出現“一家親”現象。行政人員到法院承擔工作, 應以審判輔助工作為主、以法院行政管理工作為輔;法官到行政機關應以行政法制工作為主、以行政業務為輔。建立聯合調研制度, 行政機關或法院比較重要的業務研討會, 相互邀請對方派員參加, 并相互共享研討成果。首先, 形成司法與行政調研成果的及時、充分共享, 雙方定期就各自形成的調研成果進行交流, 并將本領域各自應用對方調研成果的情況進行反饋, 以期調研成果的充分利用和進一步完善。其次, 在共享調研成果的基礎上, 雙方擇期開展聯合調研, 實現調研合作的全程化。對聯合調研的流程與要求進行明確, 設立聯合調研任務指標, 防止該制度虛置。

  (四) 建立依法行政考核專項信息通報機制

  建立依法行政考核專項信息通報機制, 其包括行政機關訴訟情況考核制和行政訴訟敗訴責任追究制, 具體考核內容應包括行政機關負責人出庭應訴率、行政訴訟案件敗訴率和拒不執行人民法院生效裁判率等指標。一方面, 法院要加強對有關指標的通報工作, 保證司法局等有關行政部門能掌握切實的行政應訴情況;另一方面, 被訴行政機關亦應對執行裁判情況、行政訴訟負責人不出庭原因及時向法院予以反饋, 防止出現不必要的誤解, 從而促進行政司法和司法行政的有效銜接。

  (五) 完善個案互動協調制度

  一方面, 要著力構建多部門聯動機制, 有效地整合多方面力量, 提升個案協調工作的深度和廣度。首先, 建立協調聯系人制度, 各委辦局與法院的案件協調指定專人歸口管理。其次, 建立案件統一協調機制。在政府與法院之間存在重大分歧意見以及其他難以協調的特殊情況時, 可以由法院提出, 有關行政法制部門根據案件情況考慮納入到化解機制之中。充分發揮法制工作部門的統一協調作用, 促進行政爭議的實質性解決。

  另一方面, 嚴格規范個案協調機制。堅持絕對禁止單方接觸原則, 在其他行政相對人一方不參與的情形下, 法院不得單獨接觸被訴行政機關, 除非對協調過程進行同步錄音錄像等事后能證明并無司法不公現象的情形, 或處于行政訴訟調解階段。

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