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南海地區漁業環保法律體系及其實施探析

作者:2019-04-03 01:00文章來源:未知

  摘    要: 我國南海漁業活動及其以外的人類活動產生的環境問題, 嚴重污染了南海海域的水質, 威脅著南海漁業資源的可持續發展。我國南海海域漁業環境保護法律體系已形成, 提供了較為合理的制度安排。但仍存在一些法律問題, 其中以環境影響評價制度、海洋環境監測制度和海水養殖污染防治制度等方面的問題較為突出。因此本文提出以下法律對策:明確漁業部門在環境影響評價制度中的法律地位, 加強漁業海域環境監測的協調機制和完善海水養殖污染防治制度, 以期依靠法治的力量保護南海漁業資源的可持續發展。

  關鍵詞: 南海; 海域; 漁業; 環境保護; 法律制度;

  Abstract: The fishery activities and the environmental problems caused by other human activities have seriously polluted the water quality and threaten the sustainable development of the fishery resources in the South China Sea. The legal system for environmental protection in the South China Sea has been established, providing reasonable institutional arrangements. However, there are still some legal problems, among which the environmental impact assessment system, marine environment monitoring system, and marine aquaculture pollution prevention and control system are the most prominent. Therefore, in order to protect the sustainable development of the fishery resources in the South China Sea by the power of the rule of law, the essay proposes the following legal countermeasures: clarifying the legal status of the fishery sector in the environmental impact assessment system, strengthening the coordination mechanism of environmental monitoring in the fishery waters, and improving the prevention and control system of mariculture pollution.

  Keyword: South China Sea; sea area; fishery; environmental protection; legal system;

  1 問題的提出

  海域是發展漁業和水產養殖業的漁業水域之一種?!吨腥A人民共和國海域使用管理法》 (2001) 規定, 海域是指中華人民共和國內水、領海的水面、水體、海底和底土。依據《中華人民共和國漁業法實施細則》 (1987) , 漁業水域是指“中華人民共和國管轄水域中魚、蝦、蟹、貝類的產卵場、索餌場、越冬場、洄游通道和魚、蝦、蟹、貝、藻類及其他水生動植物的養殖場所”。漁業水域, 按照水域性質分為內陸漁業水域和海洋漁業水域。海洋漁業水域, 根據農業部2002年發布的《中國海洋漁業水域圖 (第一批) 》編制說明, 是指“我國管轄的海域中, 魚、蝦、蟹、貝類的產卵場、索餌場、越冬場、回游通道和魚、蝦、蟹、貝、藻類及其他水生動植物的養殖水域”, 也是本文所指的海域漁業環境保護之客體對象。南海海域是我國第一批公布的海洋漁業水域之一[1]。由于地理因素, 南海海域形成同時具備熱帶和亞熱帶地區特征的海洋生態系統, 存在大量紅樹林、海草床、珊瑚礁等亞生態系, 這為南海漁業資源提供了良好生境, 也使其呈現出與東海、黃海漁業資源明顯不同的特征。南海海域是我國重要的漁業自然資源開發區域。2018年, 聯合國糧食及農業組織發布的《世界漁業和水產養殖狀況——實現可持續發展》報告顯示, 2016年, 我國海洋總漁獲量位居世界首位。2015年, 我國南海沿海省份1漁業產量巨大, 海洋捕撈產量552萬噸, 占我國海洋捕撈總產量的42.0%, 海水養殖產量847萬噸, 占我國海水養殖總產量的比重達45.1%2。南海海域也是敏感的環境要素, 海洋環境污染導致水質下降, 將直接影響海域漁業資源的生存環境。如何確保我國南海海域漁業資源的可持續利用, 保護我國南海海域漁業生態環境至關重要3。

南海地區漁業環保法律體系及其實施探析

  20世紀80年代, 《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國漁業法》等法律頒布施行, 我國初步形成了海洋和海域環境保護基本法律制度框架。20世紀90年代以來, 我國通過修訂法律和制定相關規范性文件使法律制度不斷調整和加強。例如, 2013年國務院發布《國務院關于促進海洋漁業可持續發展的若干意見》 (國發[2013]11號) , 提出堅持資源利用與生態保護相結合的基本原則和海洋生態環境的保護措施。2016年農業部印發《全國漁業發展第十三個五年規劃》 (農漁發[2016]36號) , 提出堅持生態優先, 推進綠色發展的基本原則, 要求改善水域生態環境, 對南海、渤海、東海等10個區域提出生態保護的指導意見。

  近年來, 國家非常重視海洋漁業水域環境保護, 采取了一系列措施, 我國南海海域環境狀況有所改善4, 但水質惡化趨勢仍未能遏制。2015年農業部和環境保護部發布《中國漁業生態環境狀況公報》, 公報顯示南海海域仍存在無機氮和活性磷酸鹽等污染物質超標情況, 超標范圍包括汕頭近岸幼魚、幼蝦索餌場, 珠江口伶仃水域中華白海豚自然保護區等水域。生態環境惡化的狀況尚未得到根本改善, 其主要原因在于大部分海域是開放性的。由于海域的整體性和流動性, 南海漁業環境不僅受到漁業活動自身的影響, 也受到漁業以外的人類活動的影響。首先, 南海海域的海水養殖活動是漁業環境遭受污染的主要成因。1986年《中華人民共和國漁業法》頒布后, 實行以“養殖為主”的漁業發展方針5, 改變了以傳統的捕撈為主的漁業資源開發利用方式。南海海水養殖業逐漸成為海洋漁業產業的“主力”。而海水養殖中的殘餌、糞便等有機物, 氮、磷等營養鹽和投放的藥物、化學劑等物質會引起水體下部缺氧和水體富營養化等環境問題, 威脅漁業資源的生存環境。國家海洋局南海分局2016年公布的《南海區海洋環境狀況公報》 (以下稱《公報》) 顯示, 南海區海水增養殖區水質存在營養鹽和石油類等超標物質[2]。

  其次, 南海漁業環境污染源的另一個主要來源是海岸工程建設項目、船舶及其作業活動等。伴隨著國家海洋強國戰略、“21世紀海上絲綢之路”建設和海南自貿區建設的逐步推進, 我國對南海豐富的油氣資源、港口、海運資源的開發將向縱深拓展, 這一類別活動對南海漁業環境的負面影響將日漸凸顯: (1) 陸源污染。隨著南海沿海地區經濟社會的快速發展, 大量居民生活污水、工業廢水、農業面源污染等陸源污染物排入海洋, 污染水質, 引發赤潮, 嚴重破壞海洋生態結構, 導致魚類窒息死亡?!豆珗蟆凤@示, 2016年, 南海陸源入海排污口共110個, 5月和8月, 被監測的入海排污口鄰近海域水質劣于第四類海水水質標準的分別占監測總數的64%和71%[1];陸源污染、海水養殖污染等因素引發南海赤潮災害共17次。 (2) 油氣開發污染?!豆珗蟆凤@示, 2016年南海油氣開發區生產污水排海量為17876萬立方米、鉆井液排海量為24 860立方米, 鉆屑排海量為18 172立方米[2]。 (3) 船舶污染。南海航道是當今國際貿易和海上運輸最繁忙的國際航道之一, 每年經過南海運輸的貨物、石油和液化石油氣等分別占世界貨物總量、石油運輸總量和液化石油氣總量的1/3、1/2和2/3[3]。船舶碰撞溢油事故一旦發生, 將導致嚴重的漁業水域污染事故。例如, 2004年珠江口船舶碰撞溢油事故中, 泄油量達1200噸, 在碰撞點以西120海里出現了一條長600米、寬50米的油污帶, 嚴重污染了附近海域, 給海洋漁業造成嚴重損害[4]。 (4) 港口建設、航運業船舶和漁船修造業等海岸工程項目造成的污染。以海南省的港口建設為例, 2008年海南省交通廳公布的《海南省港口布局規劃》顯示, 截至2008年, 海南省共分布有22個經營客貨運輸的港口、港區或港點 (不包括軍港和純漁港) 。港口會產生系列污染物質, 污染漁業水域, 如港口生產的污水, 船舶排出的生活污水、生活垃圾, 裝運有毒化學品船舶的洗艙水等。

  我國南海海域的漁業活動及其以外的人類活動產生的環境問題, 無疑威脅著南海漁業資源的可持續發展。那么, 我國南海海域漁業環境保護的法律體系和制度現狀、作用如何?人們如何通過完善法律體系和制度實現南海漁業資源和環境保護的可持續發展?

  2 我國南海海域漁業環境保護的法律體系

  我國南海海域漁業環境保護的法律規范體系已經形成。在國家層級, 其由《中華人民共和國環境保護法》 (2014) 、《中華人民共和國海洋環境保護法》 (2017) 《中華人民共和國漁業法》 (2013) 等國家法律, 《水產資源繁殖保護條例》 (1979) 《漁業法實施細則》 (1987) 等國務院行政法規, 《漁業水域污染事故調查處理程序規定》 (1997) 《海洋生態損害國家損失賠償索賠辦法》 (2014) 等部門規章構成。

  《中華人民共和國環境保護法》 (2014) 是我國生態環境保護的基本法律。該法規定了向海洋排放污染物、傾倒廢棄物, 進行海岸工程和海洋工程建設, 應當符合法律法規規定和有關標準, 防止和減少對海洋環境的污染損害等規則, 為我國南海海域漁業環境保護提供了立法基礎性依據。

  《中華人民共和國海洋環境保護法》是我國專門調整海洋環境保護的法律。該法于1982年制定, 首次在法律上規定了漁業水域的范圍?,F行的《中華人民共和國海洋環境保護法》經過了1999年的修訂, 2013年、2016年和2017年三次修正后, 規定了保護海洋漁業水域環境的如下法律制度:污染物排放總量控制、海洋環境質量標準、水污染物排放標準、征收海洋排污費、海洋環境監測、海水養殖場的環境影響評價、漁業水域環境損害法律責任等。該法明確了漁業部門對漁港水域內非軍事船舶和漁港水域外漁業船舶污染海洋環境的監督管理職責, 同時考慮到了海洋漁業水域的開放性和防治漁業以外的人類活動對漁業水域環境的污染損害, 要求漁業部門和環保部門開展協調管理。該法規定環保部門應將設置入海排污口情況通報漁業部門;環保部門等有關部門在審批海岸工程的環境影響評價文件前, 必須征求漁業部門意見;海洋行政主管部門在海洋傾倒區的選劃和批準上, 必須征求漁業部門意見。

  《中華人民共和國漁業法》的調整范圍包括涉海漁業資源的養護、管理和漁業水域環境的保護。該法1986年制定, 歷經四次修正?!吨腥A人民共和國漁業法》的修正呈現出從漁業資源管理到漁業資源管理和漁業水域環境保護雙重功能的立法進步。例如, 1986年該法對漁業水域的生態環境保護僅做原則性規定, 2000年該法修正時新增了規范養殖、漁業水域生態環境的監督管理、漁業污染事故的調查處理、造成漁業水域生態環境破壞或漁業污染事故的法律責任等規定。配合《中華人民共和國漁業法》實施的還有一些重要的漁業部門規章, 如農業部制定的《漁業水域污染事故調查處理程序規定》 (1997) 《漁業水域污染事故調查鑒定資格管理辦法》 (2000) 等。值得一提的是, 2014年國家海洋局制定的《海洋生態損害國家索賠辦法》, 重點圍繞海洋生態損害國家索賠的目的依據、適用范圍、索賠內容、索賠主體、索賠途徑、保全措施、信息公開和賠償金用途等方面制定了規則。該辦法為海洋生態損害國家損失索賠工作提供了可操作性的規則。

  南海地緣因素決定了地方性法規是漁業水域環境保護的重要依據。在地方層級, 南海沿海地區頒布了操作性強的地方性法規或地方規章, 如《海南省海洋環境保護規定》 (2008) 《海南省實施〈中華人民共和國漁業法〉辦法》 (2015) (以下稱《海南省漁業法實施辦法》) 。這些地方性法規是國家立法的有效銜接和補充。

  3 我國南海海域漁業環境保護法律制度的實施性問題

  我國南海海域漁業環境保護法律體系基本完善, 形成了較為合理的制度安排, 對漁業資源的可持續發展發揮了重要的保障作用。但不可否認, 其仍存在一些法律制度的實施性問題, 其中以環境影響評價制度、海洋環境監測制度和海水養殖污染防治制度等方面的問題較為突出。

  3.1 漁業部門在環境影響評價制度中法律地位不明

  在我國南海沿海地區, 港口建設等海岸工程建設項目的建設行為以及營運性行為都會對漁業水域環境產生污染威脅。環境影響評價制度作為從源頭控制環境污染和生態破壞的法律手段[5], 在我國南海海域漁業環境保護中應予應用, 預估工程建設可能給海洋環境帶來的危害, 并提出相應的防范措施, 以規制海岸工程建設項目可能對漁業水域和漁業資源產生的環境污染和生態破壞。根據《中華人民共和國海洋環境保護法》 (2017) 第43條的規定, 環保部門在批準海岸工程的環境影響評價文件前, 必須征求海洋部門、漁業部門等部門的意見。此環節的目的在于, 環保部門需要在與漁業部門等部門利益相協調的前提下對海岸工程做出審批與否的決定[6]。對此, 除海南省以外的南海沿海地區地方性法規均明確了環保部門在批準環境影響評價文件之前應征求漁業部門的意見 (表1) 。

  由表1可見, 大部分南海沿海地區地方性法規對漁業部門在環境影響評價制度中的法律地位做了原則性規定, 除《廣西壯族自治區海洋環境保護條例》 (2013) 在上位法基礎上規定“必要時, 可以舉行聽證會”外, 南海沿海地區地方性法規對該行為模式的規定, 只是對上位法的條款重復表述, 雖有文字性改動, 但在實質上并未細化或補充上位法的權利義務分配。如未涉及漁業部門對環境影響評價文件的核準權限、核準程序, 及其意見對環境影響評價文件的審批是否有決定意義等具體內容。

  中央賦予地方立法權之目的是“保障國家憲法、法律、行政法規在各地得以貫徹實施之所需”[7]。這就要求地方立法發揮具體實施作用, 根據地方實際情況對原則性較強的上位法進行細化和補充。南海海域漁業水域所具有的開放性和流動性的特點, 需要進一步完善跨部門管理機制, 加強環保部門與漁業部門有效、及時的互動銜接, 以正確判斷海岸工程建設項目是否可能危害漁業水域生態環境。然而, 南海沿海地區地方性法規只是對上位法的重復強調, 并沒有細化制定可操作性的規則, 難以明確漁業部門在環境影響評價制度中的地位, 沒有發揮環境影響評價制度在漁業水域環保中的風險預防作用。

  3.2 南海海域漁業環境監測管理協調性不足

  環境監測是指間斷或連續地測定環境中主要污染物的濃度, 觀察、分析其變化及其影響環境的過程[8], 其直接目的就是獲取具有代表性、準確性、可比性和完整性的環境信息, 為科學的環境管理工作服務[9]。在我國南海海域, 海水養殖業、油氣資源開發、船舶運輸、海岸工程建設以及陸源污染排放等人類涉?;顒佣疾煌潭鹊卦斐闪四虾O業水域的水質污染, 破壞了海洋生境。因此, 南海海域亟待完善環境監測制度, 開展漁業水域的環境質量監測, 為漁業水域的合理開發和使用、涉及漁業的項目工程的環境影響評價、漁業水域污染事故的調查處理等工作提供基礎資料和科學依據?!吨腥A人民共和國海洋環境保護法》 (2017) 規定, 海洋部門對海洋環境監測進行監督管理, 行使海洋環境監督管理權的部門分別負責各自所轄水域的監測, 如漁業部門負責監督管理漁港水域內非軍事船舶和漁港水域外漁業船舶污染海洋環境的監測, 以及漁業水體水環境質量監測, 環保部門負責監督管理陸源污染物和海岸工程建設項目的監測, 海事部門負責所轄港區水域內非軍事船舶和港區水域外非漁業、非軍事船舶污染海洋環境的監測6。

  表1 地方性法規對海岸工程建設項目環境影響評價制度的規定
表1 地方性法規對海岸工程建設項目環境影響評價制度的規定

  在我國現行立法中, 涉及海洋環境監測的部門眾多, 卻沒有規定協調機制對各部門進行協調。我國南海海域污染源包括養殖污染、陸源污染、海岸工程建設項目的污染和船舶污染等, 因而涉及的監測部門眾多, 除國家海洋局南海分局外, 還有各地環保部門、漁業部門、海洋部門等。各部門的監測區域存在交叉重復, 如海洋部門監測的覆蓋范圍包括濱海區 (入海河口、排污口) 、近岸海域、近海海域等, 環保部門的監測覆蓋范圍包括近海海域、入海河流等。而且, 由于部門協調機制的欠缺, 各部門按照分塊管理模式和各自職責需求制定和實施監測任務、計劃, 未實現數據共享, 這導致各部門監測管理職能分散、交叉與重疊, 增加了監測成本, 降低了監測的工作效率;而且各部門的監測技術和標準也不同7, 導致漁業水域環境監測數據資料的統一性和標準化難以實現, 從而影響環境影響評價工作和漁業水域污染事故調查處理結果的公平、公正。

  3.3 海水養殖污染防治法律制度不完善

  隨著海水養殖業的迅猛發展, 漁業養殖依賴的載體——海洋養殖漁業水域環境保護十分重要?!吨腥A人民共和國漁業法》 (2013) 和《中華人民共和國海洋環境保護法》 (2017) 都規定了漁業養殖污染防治的相關法律規則, 南海沿海地區地方性法規也高度重視相關法律規則的制定, 但還存在海水養殖污染防治法律配套規則不完整及法律責任不統一的問題。

  (1) 海水養殖污染防治法律配套規則不完整。海水養殖污染防治法律配套規則不完整, 缺乏可操作性, 難以有效執行?!吨腥A人民共和國漁業法》在2000年修正中新增的第19條規定, “從事養殖生產不得使用含有有毒有害物質的餌料、飼料”;第20條規定養殖“應當科學確定養殖密度, 合理投餌、施肥、使用藥物, 不得造成水域的環境污染”, 這些規定初步形成了海水養殖污染防治的法律制度。南海沿海地區省份根據《中華人民共和國漁業法》制定了具體的省級漁業法實施辦法或管理條例等地方立法8。然而國務院的行政法規《漁業法實施細則》自1987年制定實施至今, 未根據修正后的《中華人民共和國漁業法》進行修改或重新制定, 導致養殖污染防治法律制度在執行中缺乏統一性, 而有些立法空白如防治養殖污染相對應的法律責任則仍有待填補。

  (2) 海水養殖污染防治法律責任不統一。針對海水養殖污染, 由于上位法對相應的法律后果缺乏規定, 而地方性法規進行了填補性規定, 這本身值得肯定, 但又產生了新的問題, 即各地地方性法規對同一類型違法行為的法律責任規定不統一。例如, 《中華人民共和國海洋環境保護法》 (2017) 和《中華人民共和國漁業法》 (2013) 都要求海洋養殖應當科學確定養殖密度, 合理投餌、施肥、使用藥物, 防止造成污染, 卻沒有規定相應的法律責任。對此, 大部分南海沿海地區的省級地方性法規規定了海水養殖污染防治的法律責任, 對國家層面立法的空白進行補充 (表2) 。

  由表2可見, 南海沿海地區地方性法規對法律責任的規定各有地方特色, 但也存在不統一的情形。對于同一違法行為, 出現了不同行政區域的地方性法規所規定的法律后果不同的情形 (行為模式1、2中的廣東和廣西的不同規定) , 甚至出現了同一行政區域的不同地方性法規所規定的法律后果也不同的情形 (行為模式1中的廣東的兩項地方性法規) 。這些法律規定的不一致, 直接導致了法律適用的困難。

  4 我國南海海域漁業環境保護的法律對策

  目前, 我國南海海域漁業環境保護法律制度存在不足, 已不能滿足漁業水域環境安全保護的實際需求, 難以遏制漁業水域環境惡化的趨勢。對此, 本文提出以下對策, 以進一步完善相關的法律制度。

  首先, 明確漁業部門在環境影響評價制度中的法律地位。根據《中華人民共和國立法法》 (2015) 第72條的規定, 地方人大及其常委會“根據本行政區域的具體情況和實際需要, 在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下, 可以制定地方性法規”;第73條規定, “制定地方性法規, 對上位法已經明確規定的內容, 一般不作重復性規定”。所以, 地方立法進行立法時, 應當摒棄簡單重復立法的做法, 在不與上位法相抵觸的前提下, 對上位法的原則性規定做出具體的細則規定, 以發揮地方立法的具體實施作用。

  為了明確漁業部門在環境影響評價制度中的法律地位, 厘清其在漁業水域中的環境保護職責, 南海沿海地區地方立法應結合南海海域海岸工程的實際特點, 對上位法進行細化、具體化, 使其更具可執行性和可操作性。南海沿海地區地方立法可在現行《中華人民共和國海洋環境保護法》 (2017) 第43條規定的環境影響評價程序和內容的基礎上, 明確以下內容: (1) 漁業部門的審查內容, 主要包括海岸工程建設項目是否符合漁業水域環境保護管理要求、項目的生態環境保護措施和環境風險預防措施是否有效可行、能否接受項目對漁業水域環境產生的影響等。 (2) 強化部門間的職能銜接, 明確漁業部門的意見在環境影響評價文件審批中的必要性。漁業部門在當地漁業水域生態環境承載力的基礎上, 根據海洋漁業水域環境監測的數據, 提出專業意見, 再由環保部門根據漁業部門的意見, 決定是否批準該環境影響評價文件。

  表2 地方性法規對同一行為模式的不同法律后果規定
表2 地方性法規對同一行為模式的不同法律后果規定

  其次, 加強南海海域漁業環境監測的協調機制。為增強南海漁業水域環境監測的協調性, 建議由環保部門負責協調部門的監測分工, 加強部門聯動, 以提高監測管理效率, 減少重復監測, 降低監測成本。2018年3月, 黨的十九屆三中全會通過了《深化黨和國家機構改革方案》, 將國家海洋局的海洋環境保護職責劃入生態環境部, 由生態環境部統一負責生態環境的監測工作[10]。生態環境部將以陸海統籌為原則統一組織開展海洋環境監測工作[11]。2018年8月, 生態環境部印發《生態環境監測質量監督檢查三年行動計劃 (2018—2020年) 》, 要求強化部門聯動, 建立信息共享機制。

  此次機構改革后, 生態環境部積極履行海洋環境保護職責, 并采取措施加強海洋環境監測的協調機制建設, 為客觀、科學評價漁業水域環境質量狀況提供客觀、準確的監測數據, 反映污染防治成效, 為漁業資源和環境保護的可持續發展提供有力的支撐。為了避免法律的滯后性, 需要及時對《中華人民共和國海洋環境保護法》等相關法律法規做出相應的修改, 明確環保部門對海洋環境監測的監督管理職責, 并協調各部門的海洋環境監測工作。為保障法律的統一性、協調性, 同時, 也是科學監測南海海域漁業水域多種污染源的要求, 南海沿海地區地方立法也要做出相應修改。

  最后, 完善海水養殖污染防治制度。一方面, 應當細化海水養殖污染防治的法律配套細則。地方立法具有實驗創新作用, 即以現行立法的形式為中央立法積累經驗[12]。因此, 可在現行《中華人民共和國漁業法》 (2013) 對養殖污染防治制度原則性規定的基礎上, 總結南海沿海地區地方立法的實踐經驗, 將其及時反饋到國家立法中, 對養殖污染防治的禁限措施及相應的法律責任進行細化和明確。例如, 《廣東省漁業管理條例》 (2015) 第14條對養殖禁限措施的規定, 合理使用漁藥、餌料、飼料、添加劑, 并做好使用記錄, 不得使用含有毒有害物質的漁藥、飼料、餌料、添加劑等;不得向養殖水域傾倒生產、生活垃圾;及時、合理地處置被污染或者含病原體的水體和病死養殖生物, 防止病害傳播。第40條對違反第14條的行為規定了相應的法律責任:“責令改正, 情節嚴重的, 可以處三萬元以下罰款”。通過充分吸納南海沿海地方立法經驗, 修改或重新制定《中華人民共和國漁業法實施細則》, 明確禁限措施, 為從事水產養殖的單位和個人提供行為準則。另外, 還要明確禁限措施的法律責任:責令限期改正, 明確罰金條款, 并對責令限期改正整改不力的行為規定后續的法律責任。

  另一方面, 應當統一海水養殖污染防治的法律責任。南海沿海地區地方性法規中, 對同一違法行為的法律責任規定不統一, 這不利于法律作用的實現。規定法律責任之目的在于發揮法律的強制作用。法的強制作用是指法為保障自己得以充分實現, 運用國家強制力制裁、懲罰違法行為。[13]從法律的運行來說, 同一行政區域內不同地方性法規的法律后果不同, 直接導致之后的執法中法律適用的困難。例如, 針對不合理處理被污染或含病原體的水體的行為, 《廣東省漁業管理條例》 (2015) 和《廣東省海洋環境保護法實施辦法》 (2015) 規定的處罰數額不同, 會導致行政機關執法依據選擇的難度, 降低行政效率, 存在引發行政糾紛和濫用權力的可能, 最終導致法律的強制作用難以實現。因此, 法律責任不統一的危害不容忽視, 并亟待解決。在國家立法層面, 應明確海水養殖防治法律責任的法律規則, 為地方性法規的立法提供統一的立法依據。地方性法規是對上位法的執行, 因而只有上位法的規定明確, 才能使地方立法在與上位法保持一致的前提下相統一。還有, 地方立法機關應當提高立法工作人員的立法技術, 強化地方立法專業性。立法工作人員立法技術的欠缺是法律責任規定不統一的主觀原因。立法者在法律制定時對法律頒布后對現存法律協調性的掌控程度, 是影響地方立法能否科學有效運行的關鍵因素[14]。

  結語

  我國南海海域海水養殖、油氣開發、船舶運輸以及海岸工程等開發活動產生了環境污染問題, 威脅著南海海域漁業資源的可持續利用和生態安全, 而現行環境保護法律制度尚存不足。因此, 我國南海海域漁業環境保護的法治建設任務還比較艱巨。南海沿海地區地方立法應當對海岸工程建設項目環境影響評價制度進行細化, 明確漁業部門的法律地位;國家立法應當及時明確環保部門對海洋環境監測的監督管理職責, 規定較為統一的海水養殖污染防治禁限措施和法律責任。如此, 國家立法和地方立法的法治合力將為南海海域的漁業環境提供有效的法律保護。

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  [11] 生態環境部.生態環境部環境監測司負責人就《2017中國近岸海域生態環境質量公報》有關問題答記者問[EB/OL]. (2018-08-06) [2018-08-11]. http://www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/201808/t20180806_447817.htm.
  [12]田成有.地方立法的理論與實踐[M].北京:中國法制出版社, 2004:109-111.
  [13]張文顯.法理學 (第四版) [M].北京:高等教育出版社, 2011:47-47.
  [14]章雯雯.論我國多元法治背景下的地方立法沖突[J].成都行政學院學報, 2010 (4) :37-39.

  注釋:

  1 本文所研究的南海沿海省份主要包括海南省、廣東省、福建省和廣西壯族自治區, 研究范圍不包括我國臺灣省。
  2 筆者根據2016年中國海洋統計年鑒公布數據統計得出的結果。參見:中國海洋經濟信息網. 2016年中國海洋統計年鑒[EB/OL].[2018-07-25].http://www.cme.gov.cn//info/2009.jspx.
  3 筆者從國內法的法律角度探討保護我國南海海域漁業環境。國內法是指由特定的國家創制的并適用于本國主權所及范圍內的法律。參見:鄒瑜, 顧明, 高揚瑜等.法學大辭典.北京:中國政法大學出版社, 1991:931.
  4 2015年農業部和環境保護部發布的《中國漁業生態環境狀況公報》顯示, 實施監測的南海區海洋天然重要漁業水域中, 石油類、化學需氧量、重金屬監測指標均未超標, 而且汕頭近岸幼魚、幼蝦索餌場的化學需氧量平均濃度以及昌化近岸馬鮫、魷魚等經濟魚類產卵繁殖場的無機氮平均濃度明顯降低。
  5 《中華人民共和國漁業法》 (1986) 第3條規定, 國家對漁業生產實行以養殖為主, 養殖、捕撈、加工并舉, 因地制宜, 各有側重的方針。
  6 《中華人民共和國海洋環境保護法》 (2014) 第5條、第14條。
  7 海洋部門適用的標準有《海洋監測規范》 (GB 17378) 、《海洋生物質量》 (GB 18421) 等。環保部門適用的標準有《海水水質標準》 (GB 3097) 、《漁業水質標準》 (GB 11607—89) 等。漁業部門適用的標準有《漁業 (水產養殖) 水質標準》。
  8 《海南省漁業實施辦法》 (2016) 第15條、第38條, 《廣東省漁業管理條例》 (2015) 第14條、第40條;《福建省漁業實施辦法》 (2015) 第15條、《廣西壯族自治區漁業實施辦法》 (2016) 第17條、第41條。

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