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保障老年人體育權利存在的問題及國外經驗借鑒

作者:2019-04-01 01:00文章來源:未知

  摘    要: 老年人體育權利是老年人權益保障的重要內容, 但在具體實踐中, 老年人體育權利未能得到充分的保障, 缺乏專門的老年體育鍛煉計劃、專業指導以及場地, 也未充分發揮老年人體育協會的作用??山梃b其他國家老年人體育權利保障的經驗, 細化相關法規政策和責任, 將老年人體育資金納入財政預算, 利用和完善現有體育協會, 強化老年人體育協會之間的聯系, 細化各省市老年人體育協會與地方社區的工作分配, 設立老年人體育指導員, 以保障老年人的體育權利。

  關鍵詞: 老年人; 體育權利; 權利保障; 中國老年人體育協會;

  Abstract: The sports rights of the elderly in China are an important part of the rights of the elderly. However, the sports rights of the elderly have not fully guaranteed as there is no professional physical exercise program, professional guidance and venues. Meanwhile the seniors sports associations are not fully utilized. By learning from the experience of the protection of sports rights for the elderly in other countries, we should refine relevant laws, regulations, policies and responsibilities, incorporate the sports funds for the elderly into the budget, and strengthen the links between different seniors sports associations all over the country. Moreover, the seniors sports associations and the local communities should cooperate on the establishment of professional sports instructors to protect the sports rights of the elderly.

  Keyword: seniors; sports rights; rights protection; the Chinese Seniors Sports Association;

  體育權屬于人權的一種, 它首先在《世界人權》宣言中得到確認:“人人有權參與社會文化生活”。體育運動作為精神文化生活的一部分, 人人都有參與其中的權利。奧林匹克憲章基本原則第四條明確肯定了體育運動作為人權的一種, 個人有自主權, 并特別強調開展的體育活動應當是無歧視的。聯合國教育、科學及文化組織制定的《國際體育教育、體育活動和體育運動憲章》 (以下簡稱“體育運動國際憲章”) 第一條就明確提出體育是基本人權:“開展體育教育、體育活動和體育運動是每個人的一項基本權利”, 并特別強調了“婦女、兒童、老年人等人口”的體育權。老年人體育權利應該得到充分的肯定和保障。

保障老年人體育權利存在的問題及國外經驗借鑒

  據國家統計局發布的數據, 2017年我國65歲及以上人口達到15 831萬人, 老齡人口占全國人口的比例為11.4%。據推算, 2051年我國60歲及以上的人口將達到4.4億人, [1]我國社會將嚴重“老齡化”。老年人群體的權利保障是我國亟需面對和解決的社會問題, 在眾多老年人權利中, 體育權利的保障與老年人的健康息息相關。從運動醫學理論角度, 體育運動對老年人的血液循環系統、呼吸系統以及神經系統都有一定的改善作用, 生理方面可以讓各項機能活力得以保持, 延緩衰老;心理方面的影響更加明顯, 體育運動使老年人參與社交的機會增多, 有助于老年人培養健康的興趣愛好和保持積極樂觀的生活態度。有學者利用《自測健康評定量表》, 對南京市城區的老年人參與體育運動進行了調研, 結果表明:參與體育鍛煉的老年人在自測健康總分和自測生理健康、心理健康、社會健康各維度得分上都顯著高于不參與體育鍛煉的老年人, 這表明體育鍛煉有助于老年人的生理、心理和社會健康, 進而可提高老年人的總體健康水平。[2]

  一我國老年人體育權利保障存在的問題

  現有的老年人體育權利保障方面的法律法規主要有《中華人民共和國體育法》《中華人民共和國老年人權益保障法》《全民健身條例》。從立法上來看, 我國已有相關法律文件對老年人體育權利提供法律保障, 但是在權利的具體落實方面, 還有很長的路要走?,F階段, 相關法律法規和文件的實施還存在以下問題, 需要進一步改進。

  (一) 缺乏專門的老年體育鍛煉計劃

  《“健康中國”2030規劃綱要》要求制定實施青少年、婦女、老年人等特殊群體體質健康干預計劃。其針對青少年體育活動有詳細的促進計劃, 如要求基本實現青少年熟練掌握1項以上體育運動技能, 確保學生每天校內體育活動時間不少于1小時, 到2030年, 學校體育場地設施與器材配置達標率達到100%, 青少年學生每周參與體育活動達到中等強度3次以上, 國家學生體質健康標準達標優秀率達到25%等, 但對老年人的體育活動并沒有詳細促進計劃。國家體育總局等12部委聯合印發的《關于進一步加強新形勢下的老年人體育工作的意見》 (以下簡稱“12部委文件”) 強調了老年人體育工作的重要性, 倡議將老年人體育工作納入政府工作計劃, 倡導建設老年人體育休閑場所, 要求建立完善的老年人體育組織系統等, 但該文件并沒有法律法規的強制性, 只能算是政策性意見 (還不是政策) , 其內容大多只是建議性的。這份文件體現出國家開始重視老年人體育工作, 其提出的意見是未來老年體育事業發展的藍圖;但要將老年人的體育權利落到實處, 還需要盡快建立可行性強的政策性老年體育計劃。

  (二) 缺乏老年體育鍛煉的專業指導和場地

  國家體育總局于2018年11月14日發布的《2018年中央財政資金補助的大型體育場館名單》中, 共計1 277個大型體育館將向社會免費或低收費開放, 但是在這些專業體育館中, 專門適合老年人項目的場地較少, 尤其當這些設施是所有公眾一起使用時, 不同年齡層次需求的人群還可能發生沖突, 例如河南洛陽王城公園跳廣場舞的老年人和打籃球的年輕人因場地使用問題而發生的爭執。

  在老年人體育鍛煉方面, 我國的專業性研究也較為缺乏。我國體育方面的研究較多, 但有關老年人體育鍛煉的相關研究卻較少;我國在體育院系培養的體育教師、教練, 一般都是針對青少年的, 鮮有特別針對老年人的;我國有針對不同年齡階段的青少年體育計劃, 而對于老年人卻沒有具體的體育計劃。用任海教授的話來說即“對時間跨度長達二三十年的老年期卻以一個簡單‘老年健身’就‘一鍋燴’了”[3]。因缺乏專業指導, 老年人在參與體育運動時可能會因過度運動或不科學的運動方式而危害健康, 與老年人體育運動的初衷背道而馳, 也不利于老年體育事業建設。

  (三) 未充分發揮老年人體育協會的作用

  老年人體育權利的重要組織者——中國老年人體育協會, 沒有形成嚴密的老年人體育權利保護系統性組織, 且長期不被政府和主管部門所重視, 因此, 在老年人體育權利保障方面也未發揮出其應有的作用。在我國34個省級行政單位中, 除西藏自治區之外, 其他地方基本上設立了老年人體育協會, 但是形成一定規模的省級老年人體育協會只有10個, 市級老年人體育協會只有2個 (深圳和青島) 。有的省份沒有專門的老年人體育協會, 而是納入地方體育局統一管理 (如云南) , 也有一些省份雖然設有老年人體育協會, 但都只是掛名組織, 工作人員較少, 經費也少 (如湖南省老年人體育協會, 工作人員僅5名, 總資產僅5萬元) , 不具有維護老年人體育權利的實際能力。

  上述問題產生的原因主要是法律法規過于宏觀, 尚未形成具體可行的政策, 且老年體育資金尚未明確納入財政預算。國家體育總局等12部委聯合印發的《關于進一步加強新形勢下的老年人體育工作的意見》第18條要求縣級以上政府應將老年人體育工作經費納入財政預算, 但就現有能夠查詢到的統計數據來看, 老年人體育活動或建設資金在財政預算或決算報告中并沒有得以體現。

  二各國老年人體育權利保障的做法

  (一) 政策法規方面

  芬蘭在老年人體育權利保障方面有著良好的立法體系作為支撐。芬蘭自20世紀60年代就開始擬定全國性的體育政策性綱領, 并在70年代頒布了體育法, 21世紀開始重視老年人體育運動, 并啟動相關政策。[4]

  韓國老年人體育權利的保障也主要是通過相關立法來確定的, 再由相關部門發布規范性文件落實權利實現等問題。韓國老年體育計劃的主要特點是將老年體育與老年人福利掛鉤, 結合相關福利部門 (如保健福祉部) 展開活動, 將老年人分為可以活動 (自主開展體育活動) 的老年人和需要療養的老年人, 有針對性地分別制定相關政策法規。[5]

  美國的老年人體育權利也經歷了從不被重視到備受關注的發展過程。作為世界經濟發達國家, 美國于進入老年化社會50多年之后的2001年才出臺《老年人體育計劃》。該計劃顯示了典型的美國多元特色, 即集合多領域參與其中, 包括政府組織和非政府組織, 也有資金支持和詳盡的“落實權利到戶”計劃;但不同于韓國與芬蘭, 美國該項計劃的實施很不理想, 并非所有的州政府都采納和實施了該計劃的內容, 這可能與該文件的法律性質有關, 該計劃不屬于強制執行的法律文件。[6]

  (二) 財政支持方面

  荷蘭老年人體育運動經費主要由國家成立的專門基金會負責, 基金會負責管理相關經費、制定統一的專業人員培訓方案以及組織學術研究活動。需要指出的是, 荷蘭的老年人參加相應的體育活動是需要付費的 (費用相對較低) , 但專業人員的培訓費用則由中央政府資助。[7]

  韓國老年人體育支援計劃的預算包括專業指導員工資、法定捐助款、指導員差旅費、省市級老年人運動會開支以及老年運動項目開發費用等。韓國老年人體育專項經費較多, 主要用于支持老年人專用體育空間和場地 (如門球場、運動場、健康體育公園等) 的建設及維護, 以及推廣老年人體育項目、建設長壽體育大學、購買老年人體育用品等。另外, 韓國對老年體育的科研支持和人才培養也特別重視, 并設有專門的“老年體育福祉學科”。

  (三) 協調工作方面

  芬蘭老年人體育權利的實現主要通過“居家養老運動”方式來保障, 即主要以社區為中心, 讓老年人在住家附近就能夠開展體育運動或者參加相關賽事。“居家養老運動”方式主要針對75歲及以上的老年人。不同于荷蘭政府主導的特點, 芬蘭老年人體育運動促進方案由不同的研究機構主導, 針對不同年齡層次的老年人群體, 老年研究機構和運動與健康科學研究中心分別制定了相關的體育促進活動。不同的促進方案都以社區為中心平臺, 并且得到了各個國家部門 (包括文化部、教育部以及健康福利部等) 的聯合支持, 也獲得了地方政府及其他非營利機構的支持, 同時也發揮了志愿者服務體系的作用。

  荷蘭老年人體育權利的實施保障主要以政府組織為主導, 荷蘭政府以“為老年人提供更多的運動機會”為目標, 自上而下成立老年人體育工作組織。荷蘭的下一級政府部門則負責區域內的專業人員培訓活動, 并指導基層老年人體育活動的開展;基層組織為老年人體育權利實現的最前線, 制定具體的計劃并組織區域內的老年人實施體育活動, 活動由受過專業培訓的人員進行指導, 相關預算也由基層組織制定并上報。

  綜上, 這些國家在老年人體育權利保障方面都取得了一定的成績, 雖各有特色, 但也有以下共同之處:首先, 重視老年人的體育權利, 對體育活動之于老年人健康的作用以及老年人健康之于社會的貢獻這兩點有深刻的認識;其次, 制定了詳細、可行的計劃和方案 (通過政策和法規) , 以促成老年人體育權的實現;再次, 財政預算和資金投入充足;最后, 在實施環節, 各政府部門和非政府部門之間的協調關系處理得當。以美國和韓國作為對應的例子, 前者實施的效果不夠理想, 一是社會和政府的重視程度不夠, 相應的資金投入也缺乏持續性, 政策規則本身考慮不夠周詳 (如未充分考慮地方差異) , 所以美國的老年人體育權利保障的實施效果并不理想;而韓國的老年人體育權利能得以實現, 得益于充分的社會重視以及充足的政府財政投入。

  三我國老年人體育權利實現路徑

  針對我國老年人體育權利保障存在的現實問題, 可借鑒其他國家在老年人體育權利保障方面的成功經驗, 細化相關法規政策和責任, 將老年人體育資金納入財政預算, 并利用和完善現有體育協會, 以切實保障老年人的體育權利。

  (一) 細化相關法規政策和責任

  體育運動國際憲章對各成員國政府在體育保障法律政策層面做了細致的要求:宏觀上, 公共管理部門及相關機構應制定和執行法律法規, 確定有明確目標的國家體育運動發展計劃, 同時采取其他措施來鼓勵體育教育、體育活動和體育運動, 包括提供物質、財政和技術援助, 相關政策應為志愿部門提供特別支持, 以確保志愿部門的持續發展和參與, 尊重老年人的結社自由, 肯定志愿部門為文化事業作出的貢獻;微觀上, 要求各成員國踐行“終身體育”理念。

  體育運動國際憲章還要求, 所有相關組織和機構必須明晰內部管理, 包括透明和民主的選拔與決策程序、定期與相關團體進行磋商、明確規定資金再分配方案, 以及嚴格執行問責制度和遵循透明度原則, 并與體育教育、體育活動和體育運動其他相關組織協調各方職能、法定權利及責任, 從而將綜合管理的沖突降到最低, 以實現老年參與者體育權利的最優化。

  從立法以及政策角度看, 目前我國對于國家體育事業很重視, 也有具體規劃和目標, 但老年人體育權利的政策法規制定和計劃方面仍需進一步細化。筆者認為, 可以依靠中國老年人體育協會這一非政府組織, 積極促進我國老年人體育事業的發展, 實現老年人的體育權利。

  (二) 老年人體育資金納入財政預算

  將老年人體育資金納入財政預算, 可將財政撥款直接劃撥至中國老年人體育協會專用賬戶, 以保障老年人體育活動的資金投入。

  中國老年人體育協會作為我國老年人體育的自治組織, 應當有獨立的經費來源, 其資金來源是否納入國家財政預算是老年人體育能否發展興起的重要因素。上述國家老年人體育成功發展的主要原因即為相關經費基本有政府財政支持, 荷蘭老年人參加體育活動雖然要支付低廉的費用, 但是其專業體育指導員的培訓費用是由財政承擔的。財政支持與否最終決定了老年人體育權利實現的程度。

  雖然12部委文件提出關于老年人體育的經費問題應當納入財政預算, 但尚未有如何納入和納入程度的相關計劃。即使將這筆費用像其他支出一樣劃撥到具體部門 (無論是體育局還是民政局) , 但如果沒有具體的經費使用計劃, 亦難落到實處。筆者認為, 可將財政撥款直接劃撥至中國老年人體育協會專用賬戶, 由中國老年人體育協會統一安排。同時, 老年人體育項目的開發和研究也可交由中國老年人體育協會負責。各省市級老年人體育協會的相關經費也應有相應級別的財政支持, 主要用于區域內老年人體育活動的開展。

  在協會主要資金來源于政府財政的前提下, 中國老年人體育協會可以借鑒我國其他體育項目協會的經驗, 開放包容地吸納社會合法資助, 尤其是體育產業商業資助, 但不限于體育產業的商業資助。

  (三) 利用和完善現有體育協會

  《聯合國老年人原則》第九條要求“老年人應能組織老年人運動會或協會”, 倡導各國應給予條件讓老年人參與體育運動。[8]中國老年人體育協會的成立符合這一原則。中國老年人體育協會成立至今已近40年, 其宗旨是團結老年體育工作者和體育愛好者, 推進老年體育事業發展, 為建設社會主義精神文明建設服務。中國老年人體育協會不僅是老年體育事業發展的組織者, 也是保障老年人體育權利的重要群眾體育自治組織。依據協會章程, 中國老年人體育協會是由中央有關單位、各省 (自治區、直轄市) 、計劃單列市的老年人體育協會和有關組織自愿組成的全國性、群眾性體育團體, 是為廣大老年人進行體育活動服務的非營利性社會組織, 是中華全國體育總會的團體成員, 代表中國參加相應的國際老年人體育組織。我國應進一步完善中國老年人體育協會的相關章程及管理制度, 以更好地維護老年人的體育權利。

  1. 完善協會章程

  中國老年人體育協會章程共8章49條, 包括總則, 業務范圍, 會員, 組織機構和負責人產生、罷免, 資產管理、適用原則, 章程的修改程序, 終止程序及終止后的財產處理, 附則。

  協會章程的宗旨應當明確以實現老年人體育權利為目標, 原章程中的“團結聯系全國老年體育工作者和老年體育愛好者”可以改為“促進全國老年人體育權利的實現, 鼓勵老年人更多地參與體育運動”。

  協會章程還應新添一章明確老年人體育權利的內容, 包括權利主體即“老年人”的年齡界定。“老年人”的年齡界定主要分為年代年齡、生理年齡和社會年齡界定三種方法。其中, 生理年齡的界定大多需要借助科學儀器和設備進行人體檢測 (檢測骨骼、皮膚或者其他器官活力等) , 以其結果判定個人生理年齡, 這種方法過程繁雜, 且不易實施;社會年齡的界定是根據個體所在的社會職業階層進行判斷, 操作復雜, 且評判標準難以統一?;谝陨显? 國際上普遍采納的是年代年齡界定方法。世界衛生組織的年齡劃分標準為:44歲及以下的為青年人, 45~59歲的為中年人, 60~74歲的為年輕的老年人, 75~89歲的為老年人, 而90歲及以上的則為長壽老人。[9]協會章程可以采用通行的年代年齡界定法, 操作相對簡便。另外, 章程應羅列老年人的具體體育權利, 如開展社區體育活動、參與老年體育賽事、獲得老年體育項目培訓、知悉本區域內最新老年體育運動信息等。

  協會章程第二章“業務范圍”第四項的“組織開展對老年人體育的科學研究”中可增加“聯合各省級老年人體育協會和科研機構做好老年人體育運動監測項目”。另外, 應增加老年體育指導員專業培訓業務的相關規定。第三章“會員”的內容也可稍作修改, 例如“本協會實行單位會員制”, “單位”的概念應進一步明確, 是包括全國范圍的公務員單位、事業單位、各個公司企業, 還是只將各區域 (每個省份) 內的老年人體育協會作為會員, 應該明確說明;如果只是后者, 也應當明確各個省級老年人體育協會所轄范圍內的會員范圍。另外, 應當強制要求各省級老年人體育協會入會, 以方便開展活動以及做好老年人體育運動監測活動。個人能否直接成為老年人體育協會的會員也應明確。協會章程第31條中, 依據12部委文件指出的老年人體育運動經費應納入財政預算, 協會的經費來源應當將“政府資助”改為“政府財政支出”, 列為第一項, 并刪除“會員會費”。同時, 章程也應明確, 協會接受但不限于體育產業相關企業的經費贊助。

  中國老年人體育協會中的“老年人”的英文翻譯建議采用國際通用名稱, 世界衛生組織和聯合國采用的多為“the elderly”或“seniors or senior citizen”, 建議擇其一即可。

  2. 強化老年人體育協會之間的聯系

  我國老年人體育協會之間的聯系不夠緊密, 中國老年人體育協會和各省級老年人體育協會需要密切聯系、相互配合。首先, 需明確中國老體協和各省市級老體協是各自獨立平等的關系, 還是上下級隸屬關系。如果是前者, 各體育協會之間的聯系還需得到第三方 (如全國老齡工作委員會辦公室及其各下級機構, 或者國家體育總局和各省市相關機構) 的幫促;如果中國老體協和各省市級老體協是上下級隸屬的關系, 則應該在協會內部建立專門的聯系渠道和聯絡人員, 以方便相關法律政策的通知、傳達 (而不是通過其他組織機構傳送轉發) 。

  中國老體協應對各省市級老體協所開展的老年體育活動進行監測。監測項目由中國老體協主導, 各級疾病預防控制中心以及相關科研機構和基層組織積極配合。老年體育活動監測是一項具有長遠利益的國家項目, 而中國老體協應當是項目的主導者。另外, 中國老體協還可設立專家顧問委員會, 其委員包括醫療保健、運動訓練、法律政策等方面的專家, 委員會負責定期對省市級老體協提供運動項目或者賽事舉辦等方面的建議。

  3. 細化各省市老體協與地方社區的工作分配

  首先, 尚未建立老年人體育協會的省市應當由財政撥款盡快組建。組建的形式可以多樣化:可以建立單獨的中國老年人體育協會省市級分會組織 (尤其在老年人口大省) , 也可以在體育局下設相關機構專門負責老年人體育工作, 但是需要專項財政支持 (同單獨協會一樣) 。其次, 省級以下的老體協也需逐步建立, 有條件的 (財政資金充裕的) 市可以建立單獨的市老年人體育協會, 如深圳市和青島市;條件有限的市可以在市級體育局或者民政局中成立專門的工作組, 負責轄區內的老年體育工作, 縣級以下的區域可以在民政部門成立相應的工作組。老年人體育組織組建形式可以靈活多樣, 以幫助轄區內的老年人更好地開展體育活動為目標。最后, 落實老年人體育權利還需得到社區的支持。不同級別的老體協組織應當在轄區內每一個社區都有對應的負責人 (可以兼任) , 負責人最好由對本社區老年人最為了解和和熟悉的人員擔任。志愿者服務體系的建立也是落實老年人體育權利的重要環節。另外, 基層組織中不能忽略了農村地區。我國農村留守老人較多, 而農村地區的體育健身設施和場地相對城市而言更加不足, 需增加財政投入, 加強農村地區的體育設施和場地建設??h鎮相關政府部門應鼓勵和資助轄區內的鄉、村開展適合當地的特色體育活動, 在民政部門和其他部門下設老年人體育工作小組, 并發動當地體育愛好者加入工作小組。

  4. 設立老年人體育指導員

  體育運動國際憲章要求, 體育專業人員 (包括體育管理人員) 必須具備相應的資格才能上崗, 在數量和質量上都必須達到一定的要求, 以保證體育教育、活動和運動的專業性和安全性。

  目前, 青少年體育運動項目開發及相關研究較多, 而針對老年人體育的專業性研究較少, 也沒有老年人體育項目的專業教練員。實踐中, 老年人的體育活動一般缺乏專業的體育指導員。以廣場舞為例, 一般每一個場地會有一個或者幾個領舞人, 這些領舞人或是具有專業舞蹈功底的退休人員, 或是廣場舞團體中的佼佼者, 但一般不具有專業的體育指導資質;各廣場舞團體一般自帶音響設備, 自行學習, 有的舞場有教學舞步的環節, 有的舞場則是直接跟著音樂跳, 沒有教學環節。廣場舞體育鍛煉的專業性無從考量, 鍛煉的效果也難以評估。

  設立專門的老年人體育指導員有兩種方式。第一種是自上而下的專業人員派遣, 即中國老體協定期派遣專業體育指導員到社區組織, 指導老年人進行體育運動, 可從各個體育學院、體育項目訓練隊、各學校的體育老師隊伍就近安排至社區。但這種派遣存在一些問題:首先, 對被派遣人員的本職工作和社區服務工作可能都有一定影響, 難以協調;其次, 被派遣人員雖然具備體育專業的相關知識和技能, 但其體育知識和技能大多不是針對老年體育的, 故被派遣人員的專業針對性不強;再次, 人員分布地區差異較大, 如偏遠欠發達地區無體育學院, 甚至連專業的體育老師都缺乏。另一種方式是自下而上地選派人員去省市老體協或者中國老體協進行分項目的集中訓練, 并參加老年人體育運動方面的專業知識培訓??梢杂芍袊象w協對省級協會轄區內選派的代表進行訓練和培訓, 再由已經培訓的代表到下級轄區去培訓社區選派的代表, 可根據轄區代表人數實行集中培訓或分批次培訓。這種方式可以彌補第一種方式的不足, 但其經費投入較大, 培訓經費建議由各級政府財政支出, 也可由國家財政統一支出。在系統性設置專門的老年體育指導員之前, 有條件的地區可采用第一種方式, 充分利用資源;條件不足或沒有條件的地區可采用第二種方式;有些地區還可根據實際情況, 采取自上而下的派遣+自下而上的選派相結合的方式。

  體育鍛煉能有效降低老年人的患病率, 降低其患中度和重度疾病的風險, 強健體魄、愉悅身心, 增強老年人的身心健康, 提高老年人對生活的滿意度。[10]任何一個人, 無論其身體強弱、年齡大小、受教育時間長短、經濟狀況如何、技能水平高低, 都可以在體育中找到自己的位置, [11]老年人也不例外。在我國老齡化背景下, 充分保障老年人的體育權利是倡導終身體育[12]、實現“健康中國2030”的必要條件。

  參考文獻:

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