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淺談支持聯盟框架下中等職業教育免費教育政策的社會效應分析

作者:2017-06-06 17:39文章來源:未知

        一、中等職業教育免費政策的變遷

  依據中等職業教育的產品屬性,中等職業教育免費政策的形成過程分為準公共產品階段以及準公共產品屬性淡化的階段,即繁榮期(1980—1999)、穩定期(2000年至今)兩個階段。在中等職業教育免費政策變遷的歷程中,其實質是支持以政府力量為主導的聯盟與以社會力量為主導的聯盟間的競爭和較量。這兩大聯盟的分歧點集中在:中等職業教育免費政策在政府權威和社會自主之間探索合理配置的路徑,即選擇是以政府的宏觀調控政策為主導還是以社會的價值訴求為主線?究竟是以哪一支持方為主導才能夠真正實現教育資源的最優化配置?在何種情況下才能實現中等職業教育資源的最大化利用?針對上述問題,兩大支持聯盟之間產生博弈。支持政府力量為主導的聯盟主要是由制定政策的相關管理人員、研究設計者、企業單位及部分學校等組成,后者則主要由學生群體及其家庭成員等組成。()中等職業教育的繁榮階段(1980—1999)為了更好地支持國家經濟建設,教育部門大力發展中等職業教育,在此時期的中等職業教育具有部分私人產品的屬性。1980年教育部、國家勞動總局頒布的《關于中等教育結構改革的報告》被國務院批轉各地試行,報告中一系列促進中等職業教育的傾斜政策把大力發展職業教育作為教育改革的重要內容之一,此后便形成了多部門、多層次的中等職業教育管理模式與發展格局。國家對中等職業教育的政策傾斜,極大地促進了中等職業教育的發展,為中等職業教育繁榮時期的到來奠定了基礎。

  1985 年頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》及1996年《中華人民共和國職業教育法》的施行,使得職業教育的發展呈現出宏觀由政府推動、外部驅動、規模發展迅速等特點[1],全面實現建成小康社會服務,大力發展職業技術教育即調整中等教育結構,成為中等職業教育發展的戰略指導。本階段的中等職業教育在發展定位、發展路徑以及國家相關政策等方面都進一步深化,獲得了前所未有的發展。直至1996年,中等職業院校的招生數和在校生人數占高中階段招生數和在校生人數的比例分別為57.68%56.77%,創造了新時期的最高點。

  在此階段,學生接受中等職業教育不僅可以獲得知識和技能,而且由于1983年教育部和財政部對人民助學金進行了初步改革,部分中等專業學校開始實行獎學金制度,加之1985年政府相關工作文件中明確提出的要對人民助學金制度進行改革,為調整中等教育結構以及進一步加大職業教育發展奠定基礎,促進了一系列對學生優惠政策的實現。這個時期的社會觀念是進入中等職業院校意味著收入和社會地位的雙提升。在1983年中等專業學校在校生人數為 46 738 人,1990年在校生人數達到67 740 人,短短幾年間,人數在校人數增長了近45%。因此,此階段的中等職業教育得到社會的公認,尤其是寒門子弟實現魚躍龍門的出路,個人受益顯著。但此階段并沒有實行中等職業教育的免費政策,所以未繳費的學生無法接受中等職業教育,不能享受到惠己利益。因此,本階段的中等職業教育產品具有顯著的受益排他性特點。

  而在中等職業教育的發展呈現上升趨勢時,1987 年在教育工作會議中,對中等職業教育畢業生的畢業分配制度進行了改革,逐步將統包統分改為自主擇業制度,使得中等職業教育出現擁擠現象,這就意味著每增加一個學生就要增加相應的教育投入。而1988 年國家教委規定,國家計劃招收的技工學校學生和中等專業學校學生,實行助學金和獎學金相結合的辦法更加劇了中等職業教育產品消費上的競爭性。如前所述,中等職業院校曾具有選拔優秀學子的作用,學校生源出現超飽和現象,學生入學競爭激烈,具有顯著的競爭性。所以,在這一階段的中等職業教育具有部分私人產品的屬性。

  但此時的中等職業教育又具有某些公共產品的屬性。中等職業教育具有明顯正外部性產品的特征,它不僅能使個人受益,更能給社會帶來積極效應,對于勞動力輸出,提高社會勞動生產率,促進經濟社會的發展和進步等效用,表明中等職業教育具有部分公共產品的屬性。綜上,這一階段的中等職業教育既有公共產品的屬性,又有私人產品屬性的特征,總體是具有私人產品性質的準公共產品。因此,根據教育成本分擔理論,政府、個人和社會共同分擔成本是達到中等職業教育在政府和社會之間合理配置的最佳途徑。

  ()中等職業教育的調整期和穩定期(2000年至今)隨著國家經濟的轉型發展和產業結構的調整升級,我國對技術型人才的需求日益迫切,而與此形成鮮明對比的是職業教育發展的萎靡不振。社會產品的屬性是隨著社會需要和公眾輿論的變化而變化的,所以相對于中等職業教育繁榮時期,2000年至今,中等職業教育的發展實現了從調整到穩定期的過渡。在這個階段,中等職業教育的增長速度放緩,規模有所下降,且中等職業教育的公共性明顯增強,私有屬性不斷弱化。

  為平衡教育結構,2009年我國實行農村家庭經濟困難學生和涉農專業的學生就讀中等職業教育免學費政策。此外,中央財政部為保證中等職業院校免學費工作的順利實施,于 2009年撥付24億補助資金提供專項補助。中等職業教育免費政策的出臺和財政政策的配套落實,標志著中等職業教育免費政策正式進入政策實施階段。但由于受到名校情結、高等教育規模井噴式擴張的嚴重擠壓以及唯學歷等社會偏見的影響,我國中等職業教育開始面臨生源嚴重不足、資源閑置、與市場需求脫節等問題,盡管這一狀況近年來在國家相關政策的指導下已大有好轉,但總的來看,其形勢仍不容樂觀,招生困難仍是阻礙中等職業教育發展的瓶頸問題。由于教育資源大量閑置,現有的教育資源不能得到充分合理的利用,學生之間并不存在擁擠教育機會的現象,接受中等職業教育的競爭性也隨著免費政策的實施而逐漸減弱,逐步轉化為非競爭性,從而強化了其公有性的特征。

  國家四部委于2012 年頒布《關于擴大中等職業教育免學費政策范圍、進一步完善國家助學金制度的意見》,文件指出:從 2012 年秋季學期起,對公辦中等職業學校全日制正式學籍一、二、三年級在校生中所有農村(含縣鎮)學生、城市涉農專業學生和家庭經濟困難學生免除學費。至此,中等職業教育的正外部性得到進一步拓展和深化,使受教育者的受益空間更寬廣,學生接受中等職業教育并不具有排他性。隨著公共輿論的不斷影響和社會需求的不斷提升,中等職業教育的社會功能不斷延伸,而中等職業教育的發展正是植根于中國社會及教育中存在的現實問題:為促進國民經濟發展和產業升級,必須大力和快速發展職業教育;為實現從制造大國向制造強國的轉變,務必解決社會緊缺的大量高素質專業技能型人才,化解技工荒問題;為促進教育事業的協調發展,就必須解決人才結構性矛盾問題;為服務三農和改善民生問題,就必須發揮職業教育的社會服務功能。因此,中等職業教育不但使原有的社會功能得以延續,而且針對教育國情中出現的技工荒、教育結構失衡、就業與三農等社會問題都有顯著的改善功能,這就擴大了中等職業教育對促進社會協調發展的積極影響,進一步增強了其外部性和公共性。

  從 2009 年中等職業教育的學生部分免費,到2012 年大范圍中等職業教育學生免費,這是一個漸進的過程,一個從量變到質變逐步完善的過程,伴隨著其教育產品屬性的變化,伴隨著不同聯盟的價值訴求。

  二、中等職業教育免費政策的信仰系統

  由于支持政府主導的聯盟和支持社會主導的聯盟之間的博弈,既與兩大聯盟對免費政策信仰最后所取得的共同認識、價值追求與其理想實現相吻合,又與整體社會的發展歷程相契合。這其中不但顯示出在溝通、質疑和批判中彼此之間的批判、妥協、交融,也表達了免費政策的變遷與國家教育發展的價值取向與訴求存在著緊密聯系。

  ()深層核心信仰的統一

  兩大聯盟之間在沖突中的質疑表明彼此所秉持的信仰系統存在著差異,這種差異既是雙方產生分歧爭論的根本原因,也是促進雙方進行政策取向學習的重要原因之一。從政策的深層核心信仰來看,中等職業教育免費政策的終極目標是使中等職業教育資源得到最合理的配置。這一目標體現了國家對教育的期望、個人對教育的追求、社會對教育的需求均達到最優化的愿望,同時也是社會對效益和公平的最高價值訴求與體現,并且實現了中等職業教育在促進社會經濟轉型等方面的合理配置,維護了中等職業院校及其學生的根本利益,成為國家、企業、中等職業院校、學生及其家庭等眾多領域相關主體的同一訴求。同樣,這一宗旨也是指引免費政策不斷變遷并趨于完善的目標動力,最終表現為兩大支持聯盟愿意服從的深層核心信仰。

  ()政策核心信仰的分歧

  從政策核心信仰層面上分析,兩大聯盟在中等職業教育的優化配置方面有著迥然不同甚至天壤之別的理念。支持政府主導的聯盟認為中等職業教育是為國家服務的,而且認為國家培養的中等職業人才應被學校和企業所擁有,只有這樣才能實現中等職業教育在教學管理、人才培養、用人單位選擇等多方面資源的最優配置。因此,中等職業教育免費政策必須建立在學校和企業層面上才有意義。長期以來,我國的中等職業教育經歷了從繁榮時期到調整期向穩定期的過渡,國家對中等職業教育實行計劃管理模式,中等職業教育完全是在以國家主導,學校主體、企業參與的模式下辦學。中等職業教育受國家的經濟補貼與日俱增,中等職業教育被視為公共產品的觀點將日益被社會接受,而其產品屬性決定了中等職業教育必須也應當服從國家的意愿。且中等職業教育作為我國教育發展體系的重要組成部分,是全面提高國民道德素質,增強民族產業發展實力,提升國家核心競爭力、構建和諧社會以及建設人力資源強國的基礎性工程。中等職業教育理應擔負起服務國家經濟社會建設的任務和使命,而學校和企業也應照政府計劃的思路培養出國家所需的中等職業人才,這一理念植根于該聯盟成員的思想中。

  支持社會主導的聯盟則關注中等職業教育的私有產品屬性,認為只有了解學生及家長的需求和期望才能實現資源的合理配置。因此,要通過社會的視角思考中等職業教育免費政策。職業教育舉辦者主體由原來的政府辦學為主、社會力量辦學為輔的政策指導取向轉變為主要依靠社會力量辦學來支持職業教育的發展政策,逐步在職業教育的招生和就業、教學設施、專業設置和課程結構等方面逐漸減少政府的計劃控制和支持。而中等職業教育免費政策的重點幫扶對象是農村家庭經濟困難以及涉農專業的學生兩大類,因此,該政策被政府稱為是繼全部免除城鄉義務教育階段學生學雜費之后,促進教育公平的又一件大事。該聯盟認為,國家的免費政策并沒有在真正意義上使家庭條件困難的學生享受到政策的切實優惠,也沒有有效地刺激農村貧困初中生就讀中等職業院校的意愿。因此,要充分聽取社會意見,重視中等職業教育的私有產品屬性,發揮學生訴求與選擇的自主權。支持社會主導的聯盟的信仰系統認為,應由學生及家長確定人力資源供求關系的平衡,并且社會系統本身完全具有實現這種供求自平衡的能力。

  ()外部信仰的變化

  對于支持聯盟框架的分析,外部因素通過影響子系統進而影響著中等職業教育免費政策的變遷。影響免費政策變遷的外部因素主要是由于國家的宏觀教育政策或經濟發展發生了戰略性變化,而中等職業免費政策實際上只是眾多外部因素的組成部分之一。從中等職業教育相關政策實施以來,我國經濟體制發生了深刻變革而處于轉型期,為社會主義經濟建設的轉型發展服務成為國家發展戰略的宗旨,這必將是大勢所趨。我國的宏觀教育發展理論上要求中等職業教育的發展要與社會經濟的轉型發展相適應,例如,社會對中等職業教育勞動力的需求日益高漲,但由于高等教育規模的擴大帶來的大學生數量的急劇上升,導致中等職業教育發展的壓力也與日俱增,中等職業教育面臨的發展問題越來越嚴重,中等職業教育已不再是學生的最佳選擇。勞動力市場的特點在很大程度上與職業教育的發展密切相關,建立以社會為導向的中等職業教育免費政策勢必成為明智的選擇路徑。從觀念系統和信仰系統來看,一方面,改革開放后的地位開始凸顯,教育哲學逐漸從社會本位向個人本位轉變,這種教育觀念的轉變要求中等職業教育的發展必須適應學生個體的發展并滿足其價值偏好,使個人能力和價值得到最大提升。另一方面,由于國家在社會經濟發展過程中出現效率和公平關系的失衡,造成雖然在中等職業免費政策制定初期是按照兼顧公平與效率的原則,但在政策實施至今,免費政策的公平已經失去了原有的意義。

  三、中等職業教育免費政策取向學習與政策

  變遷的分析

  支持聯盟框架的研究者認為,政策取向的學習會產生兩種不同的情況:其一,聯盟內部之間的學習促進了政策微調;其二,聯盟之間的學習和跨聯盟學習則會對聯盟不同的政策信仰產生重大影響。而當兩個聯盟之間出現中介層面普遍的觀念沖突時,跨信仰系統的政策取向學習才最有可能發生。也即內部政策核心信仰的變化會導致支持聯盟出現分化,兩大支持聯盟之間的影響、質疑和轉變同樣在中等職業教育免費政策中表現出這一特征。比如企業、中等職業院校、學生群體及其家庭等相關利益主體會因其背景、地理位置、影響力、經濟條件及社會地位等因素,隨著免費政策不斷的調整完善,經濟發展和社會輿論的變化在政策核心信仰上也逐漸產生影響,進而影響他們所在的支持聯盟。

  ()政策取向學習與政策變遷

  支持聯盟框架認為,不同聯盟只有對同一個問題的理念認識及價值觀的沖突演化得不可接受時,才可能會考慮對方聯盟的理念系統中的合理因素,此時跨聯盟的政策學習和交流將可能出現彼此之間徹底的妥協。

  在中等職業教育繁榮階段,對于政策的制定和執行過程中,兩大支持聯盟均站在不同立場上反省以往政策的欠妥之處。對于支持政府主導的聯盟,在政策制定時的目的之一是希望通過政策的出臺增強中等職業教育的吸引力,促進中等職業教育在招生方案設計、結構調整、資源配置等方面達到平衡。事實上,即使出臺了免費政策,中等職業院校的招生存在困難,且學生的輟學率仍令人擔憂等事實本身就說明了社會對這項政策的評價并不是如期望那么高,現在看來,這項政策并沒有給公眾帶來切實的好處。而支持社會主導的聯盟也對此狀況給予批評,認為由于目前大學生存在著城市人的夢想,并且部分院校將國家資助體系的建構與完善當作完成或擴大招生的主要工具。因此,作為學生主體的需求與學校以及國家的需求之間存在著價值的沖突。由此可見,正是由于兩大支持聯盟均有著完善中等職業教育免費政策的愿望,最終形成了以社會為導向的中等職業教育免費政策。在以社會為導向階段,兩大支持聯盟之間的政策學習與交流始于對中等職業院校招生困難、師資隊伍質量以及教育結構不均衡等認識的達成。在前期實施以政府為主導的中等職業教育免費政策后,政策的本意是通過價格效應,即通過實施免費教育和生活補助的相關優惠政策降低學生的入學成本,刺激學生對職業教育的需求,擴大中等職業院校的招生比例,以完成政府對于加強中等職業教育建設和完善中等教育結構的目標。但結果卻表明,中等職業院校的辦學質量令人堪憂。當學生和家長等對中等職業教育的認同感很低時,僅僅依靠政府降低入學門檻并不能真正起到刺激大眾對中等職業教育的需求,這導致阻礙中等職業院校發展的根源性問題沒有得到解決。因此,支持社會主導的聯盟認為,這種政策在實行前后的應然實然的反差是由于政府在中等職業教育免費政策制定過程的評估中,沒有充分聽取社會公眾意見,以致在實然的結果中,民眾對于國家大量財力支持中等職業教育的發展并不領情。利益的正確表達成為政府反思的關鍵,真正在政策制定中代替獲利主體進行利益訴求是對前期政策實施評估的出路。支持社會主導的聯盟也同樣發現,中等職業教育免費政策的初衷是盡最大努力實現農村中等職業學生的公平訴求,但是站在利益相關者的角度看時,前期的中等職業教育免費政策仍出現了很多問題,僅對取得數字表面的成就的突出將會影響對現象的深刻解讀,對中等職業教育免費政策是否能夠帶來真正意義上的公平需要進一步的考究。

  ()政策變遷的理性分析

  政府作為主導政策的制定者在對教育結構的合理調整做出決定時,其對于中等職業教育免費政策的制定交由社會主導存在疑慮,雖然大眾中要求以社會力量為主導的輿論逐漸增加,但要使政府真正放權卻不是一蹴而就的。支持聯盟框架認為,政策經紀人將會在聯盟之間的沖突和妥協中發揮作用,此時的政策核心信仰將發生變化。兩大聯盟間的相互學習和質疑的結果必須兼顧我國教育發展的具體國情,對中等職業教育的扶持力度持續增強。

  第一,政策出臺的力度與強度。由于教育政策的制定都必然面對公平與效率的均衡、利益和原則的協調、理想與現實的沖突等諸多矛盾。因此,決策主體在政策制定過程中也就存在著元價值、顯價值和隱價值之間的沖突。改革開放38年以來,國務院先后多次召開或批準召開了全國職業教育工作會議,并于1991—2005年間先后3次作出關于大力發展職業教育的重大決定,于2014年作出全面部署加快發展現代職業教育的決定。特別是2000年至今,國務院明確指出職業教育是我國社會經濟發展建設的重要基礎力量和教育工作的戰略重點,強調在宏觀教育結構和布局中,必須高度重視職業教育的發展方向,職業教育優先發展的原則不容置疑和改變。微觀上,職業教育則應建立在地方的發展目標上,突出地方特點,滿足地方需求。

  從文件的上級來源和力度可見,國家逐漸提高中等職業教育的發展地位,中等職業教育成為教育結構中不可或缺的組成部分,政策的出臺與經費的投入體現了國家對中等職業教育的高度重視。與此形成鮮明對比的則是政策實施后的社會回應度,表明政策的實施效果并未如制定時的預期。政府對中等職業院校監管的退位缺位現象致使中等職業院校在學校管理等多方面的系統性行為失范,影響了自身對于學生和家長的吸引力,這是政策失靈的主要原因。有效地貫徹落實宏觀調控政策是毋庸置疑的,但對政策執行過程及時跟進評估機制更是必要的,我們現在要思考的不是出臺何種惠及中等職業教育的新政策,而是適時對已有政策進行梳理,明白政策并不是解決問題的方法,而是發現新問題的路徑。

  第二,政策的回應度。政策的回應度是指政策在實施后滿足相關利益主體需求的程度以及調節各種社會利益關系的合理程度。自國家對中等職業教育發展的相關改革政策實施以來,中等職業教育免費政策越來越受到社會的關注,由于市場的調節也會出現失靈現象,導致中等職業教育與市場信息不對稱的情況常有,此時社會力量也很難解決中等職業教育發展中的問題,而政府出臺的一系列政策可以彌補社會力量的缺陷,切合實際需要。但是,由于中等職業教育免費政策設計、制定迅速,政策的回應度顯示,對中等職業教育發展過程中的問題考究、方案擬定、調研、評估、試行、修正的循環探究過程常被忽視,在此背景下的最終政策也只是唯一,而不具有比較、選擇性,政府的政策制定者們則受自身價值取向的判斷慣性影響,認為最終免費政策達到實際效果與制定的預期目標是相符的。

  第三,政策執行原則性和靈活性的統一。政策的執行只是政策系統中的一個環節,由于自然環境的不可控和社會環境的復雜,在政策執行過程中就可能會出現各種問題。而在中等職業教育免費政策執行過程中主要表現出以下問題:首先,中等職業教育免費政策在制定初期的目的之一是通過免費效應增強中等職業院校的吸引力,從而解決其招生問題,以保持高中階段教育普職比大體相當。但通過對政策實施效果的反思發現,這一目標并未達成,并摻雜著在政策執行過程中相關部門單純為了完成上級下達的招生指標而弄虛作假的現象。虛報招生數字、違規套取中等職業教育助學資金、有償招生等使得國家對中等職業教育的巨大投入被不同利益群體所瓜分。其次,對教育公平的促進作用是中等職業教育免費政策出臺后受社會各界稱贊的關鍵所在。中等職業教育免費政策是國家政策對公共教育資源的合理再分配,通過對農村家庭貧困學生、涉農專業學生等社會弱勢群體給予教育補償,達到扶持家庭經濟困難的學生,努力實現教育機會的公平,以促進教育公平的目的。但多位學者的實證調查結果顯示,得到免費政策資助機會的學生并不完全都是家庭經濟困難的學生,非家庭貧困學生也獲得了免費政策的資助,這就使得中等職業教育免費政策的扶貧初衷不能達到應有的效果,使政策失去了原有的意義。因此,當初本政策制定的關于通過免費措施促進教育公平和社會公平的初衷受到了質疑,這需要跟進政策的進一步評估。

  四、結語與建議

  ()結語

  中等職業教育免費政策在不斷的變化中體現了不同聯盟的價值選擇,根本原因是對不同信仰系統的支持與質疑間的博弈,在教育資源的合理配置涉及的效益、效率、公平及政策回應度間的關系上的分歧。綜上,支持政府主導的聯盟首先考慮的是公平優先原則,而支持社會主導的聯盟則是按照效率至上的原則。中等職業教育的合理配置應以人力資本的供求主體的信息對稱為前提,以社會為主導的聯盟認為,中等職業教育的發展與勞動力市場的信息共享與對接是實現中等職業平衡發展和高效配置的前提;以政府為主導的聯盟則認為,政府力量的介入是實現中等職業教育發展的必要條件,是社會弱勢群體公平教育機會與競爭的有力保障。兩大聯盟在初期存在較大的分歧,主要是由于沒有透徹理解彼此的價值取向與相關利益主體的價值訴求,從而對彼此的信仰系統的適用范圍認識模糊,導致彼此在中等職業免費政策的認識和定位出現混亂,而兩大聯盟在政策中地位的變動導致了我國中等職業免費政策在不同時期出現不同的格局變動。

  在兩大聯盟進行博弈的過程中,政府在逐步地向社會釋放其權利空間。雖然這一過程顯得很艱難并略帶猶豫,但是總體上看,社會主導的趨勢將日益凸顯,雙方有達成共識的傾向。但兩大聯盟對政策的貢獻并沒有排他性,政府力量在一定的時間和空間范圍內仍會占領主導地位,而這并不意味著政府的獨權,之中必將包含有社會的強烈訴求。因此,中等職業教育免費政策的變遷歷程在兩大聯盟博弈的過程中實現了兼顧政府宏觀調控的基礎上以社會需求為主線的政策模式。

  ()對策建議

  第一,由于制度本身的因素及中等職業教育的溢出效應,導致中等職業教育免費政策本身的實施效果并不明顯。中等職業教育免費政策執行的主體間的多元價值訴求不同,此時的社會聯盟由于社會組織結構的不完善,很難進行各方主體的協調。因此,政府應當發揮其宏觀調控的主導地位,構建各方利益主體的協調機制,努力達成共贏的共識局面,最大化地獲取政策執行的效度。由于我國處在經濟社會轉型期,經濟體制的深刻變革、社會結構的深刻變動、利益格局的深刻調整決定了我們不能完全由社會掌控而政府不加干涉,重視政府有效的干預有其必然的作用。中等職業教育是教育體系的基本內容,對實現教育公平、平衡教育結構有著非常重要的意義。因此,政府應在原有管理的基礎上進一步加強科學的宏觀調控和有效的治理體系,建立起既表達社會合理的價值訴求,又尊重政府均衡配置教育資源的能力機制。舉例來說,對于中等職業教育免費政策的執行,各地的溢出效應很嚴重,政府單純地把上級政府下達的任務作為固定任務,這種現象削弱了中等職業教育免費政策的意義與影響。此時,可以考慮把政府的宏觀調控手段轉變成以社會力量為方法,也就是說政府可以把政策在初步試行時縮小范圍,根據社會影響與公眾輿論輻射至大范圍,通過社會力量切實增強中等職業教育的吸引力,體現了政府間接調控手段的作用,助力實現教育公平的目的,促進社會公平的發展目標。

  第二,在支持政府主導的聯盟中相關政策制定的部門有教育部、財政部、人力資源和社會保障部、發展和改革委員會等,地方相應部門有省教育廳、財政局、省人力資源和社會保障廳等,在政府主導的聯盟中他們是政策的共同體,在中等職業教育免費政策中都有各自應盡的職責和義務,并且他們在本部門又會有各自要完成的任務。不同的行政機構在同一個聯盟中具有使他們成為某個特定聯盟中的一部分的使命,但這個使命通常被一個法定的命令所擱置。此外,大多數部門又擁有各自要完成的不同的傳統任務,并且這些部門需要找到一些方法,運用一定的手段以堅持他們的傳統任務。地方政府的生存邏輯是以完成上級政府的任務為基礎的,他們雖然同在一個聯盟內,擁有共同的政策核心信仰,但由于有意或無意的工具理性而使內部價值取向出現分歧,這種多元的價值訴求會在一定程度上扭曲政策制定的初衷。例如,上級政府把中等職業教育的招生指標分配到各地院校后,對招生任務的緊迫性和重要性層級下達,但對于地方政府該如何有效地監管,如何合適地投入資金與人力支持、學校又如何積極地配合政策目標的完成卻沒有明確,地方政策單純地將招生作為任務,從而不擇手段的達標成為影響政策效果的重要原因。針對此種現象,需要政府各級部門對自身職責任務進行明晰,加強工作間的銜接與及時溝通,避免各家自掃門前雪的脫軌現象,導致政策的執行效率低下、社會回應度不高等問題出現。強化聯盟內部政策價值取向的學習,不但能促進不同部門間的溝通與學習,穩固聯盟組織,而且能夠提升政策的效益、效率、回應度,有助于聯盟內部政策理想的實現。

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