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對地方國庫現金管理的研究——以寧夏為例

作者:2014-09-11 16:42文章來源:中國人民銀行銀川中心支

 

 

  一、引言
 
  國庫現金管理是指在確保國庫資金安全完整和財政支出需要的前提下,通過運作國庫現金和定期發行短期債券等方式,熨平國庫現金流波動,使國庫現金余額最小化而投資收益最大化的一系列管理活動。我國從2005年開展中央國庫現金管理以來成效顯著,地方國庫現金管理也在積極籌劃之中。
 
  國庫集中收付制度改革在寧夏實施十余年來,取得了實質性效果。隨著改革的不斷深入,大量以前分散、沉淀于預算單位的預算資金集中到國庫單一賬戶,國庫庫存現金規模逐步擴大,為推進地方國庫現金管理提供了重要契機。尤其是經濟落后、建設資金相對緊缺的欠發達地區,開展國庫現金管理有利于激活財政存量資金助推經濟發展、增加地方財政收益,地方政府實施國庫現金管理的意愿更為迫切。因此,探尋適合本地區的國庫現金管理模式,己是地方國庫管理部門亟待研究的課題。
 
  二、開展地方國庫現金管理的現實動因
 
  (一)激活財政存量資金,助推欠發達地區經濟發展
 
  寧夏是西部欠發達少數民族省區,長期以來財政 一直處于入不敷出的狀態,經濟建設主要依靠國家支持。在當前流動性趨緊的形勢下,激活沉淀在國庫的財 政資金是助推經濟發展的有效途徑。開展地方國庫現 金管理,如實施商業銀行定期存款模式,通過貨幣傳導機制,可有效延伸和放大財政資金使用效益。按2013 年6月末大型金融機構存款準備金率20.0%計算,貨幣創造乘數約為5。依據貨幣乘數原理,投放10億元國庫資金將向市場釋放流動性達到50億元,這將為寧夏經濟發展帶來新的活力。同時,地方政府在進行國庫現金管理招投標時,可通過合理引入競價評估機制,引導和鼓勵商業銀行逐步加大對地方政府確定的重點行業及企業的貸款規模,通過市場化手段達到優化產業結構、促進經濟轉型升級的目標。
 
  (二)提高國庫存款收益,增加地方可用財力
 
  開展地方國庫現金管理,將國庫資金投向商業銀 行定期存款,或者進行國債同購等操作,相對于目前國 庫存款按活期存款計息的做法,可以使同量國庫存款 按照市場化原則獲取更好的現金收益。2012年寧夏 200多億元的日均庫存余額,一年僅能產生0.87億元的國庫存款利息收入。如果拿出庫存四分之一的沉淀 庫存約50億元,進行商業銀行定期存款滾動招標,以 一年期定期存款3.0%的年利率水平進行粗略估計,一 年可產生1.5億元的存款利息,這遠高于活期存款利 息。實踐證明,開展地方國庫現金管理可以大幅提高財 政資金收益,為地方財政集聚更多的財力。
 
  (三)有利于深化國庫管理制度改革,吸引專戶資金回流
 
  國庫集中收付管理制度改革,為開展國庫現金管理 奠定了一定的基礎。但是,目前集中收付制度改革仍不完 善,除預算內資金納入國庫單一賬戶管理外,部分預算外 資金、財政專戶、基金項目仍游離于國庫單一賬戶管理之 外。開展地方國庫現金管理,可吸引專戶資金主動同流, 促使相關部門積極配合、主動參與到國庫管理體制的改 革中。對實現預算外資金納入預算管理,深化國庫單一賬 戶制度改革,降低游離資金風險,有著積極的促進作用。
 
  (四)有效緩解地方政府債務負擔,降低融資平臺的風險
 
  在當前地方政府財權與事權不匹配、政府融資渠 道不暢的現狀卜,政府對土地財政、融資平臺有著更強 的依賴性。如果控制不當,容易造成產業結構失衡、社 會矛盾加劇等問題。開展地方國庫現金管理,無論是利 用閑置國庫資金進行地方債的提前同購,還是用商業 銀行定期存款利息沖抵地方債務,都是有效緩解地方 債務負擔的良好途徑。
 
  (五)適當滿足中小銀行融資需求,加強對中小微企業的金融支持
 
  國庫定期存款作為商業銀行主動獲取資金的一種 方式,金額相對集中,期限相對穩定,可以為商業銀行 提供新的融資渠道。尤其是中小商業銀行,由于受地 域、網點規模和信用等級的限制,為提高存款規模、降 低存貸比,對于國庫定期存款的需求更大。相對于大型 銀行而言,中小銀行的管理機制更加靈活,對中小微企 業貸款審批快、資金鏈條短、綜合服務效率高,具有快 速的市場反應,因而中小銀行在獲得國庫資金后其資 金運用效率較高、信貸規模擴張較快。開展地方國庫現 金管理,在滿足中小商業銀行融資需求的同時,也為中 小微企業發展提供了后續資金支持。
 
  三、地方國庫現金管理模式選擇及最優庫存現金余額測算
 
  (一)現階段地方國庫現金管理模式選擇
 
  1.實施原則
 
  一是資金安全原則。地方國庫現金管理中,應確保 國庫資金絕對安全,國庫資金應盡量投向安全性高的 投資產品,不應以追求利潤最大化為目標。二是政策協 調原則。最大限度降低現金管理操作對貨幣政策的影 響。三是操作簡便原則。盡量以各地金融市場及其金融 產品為投資平臺,方便操作與管理。
 
  2.操作模式
 
  開展地方國庫現金管理操作必須遵照“三臺原則”, 從易到難、穩妥有序開展??紤]到寧夏的區情及操作的 可控性,在國庫現金管理初期,應在寧夏區級實施商業 銀行定期存款方式,該模式的結構框架如下圖所示。
 
 
 
 
  商業銀行定期存款模式由寧夏財政廳會同中國 人民銀行銀川中心支行成立地方國庫現金管理委員 會,自主制定國庫現金管理實施方案,并由財政部、中 國人民銀行負責對國庫現金管理活動進行監督檢查。 其中,財政廳負責國庫現金預測并根據預測結果制定 操作規劃,與中國人民銀行銀川中心支行協商后簽發 操作指令;中國人民銀行銀川中心支行負責具體操作。
 
  該模式的優勢在于:一是資金安全性較高,收益水 平穩定;二是區級國庫現金波動相對平穩,可以有效地 控制最低庫存,降低現金流預測的難度;三是現金管理 操作較為穩定,減少對貨幣市場的沖擊。
 
  3.保障資金安全的幾項措施
 
  一是完善操作辦法。通過制定《寧夏地方國庫現金 管理操作方案》,嚴格操作規程、嚴密支付手續,同時不 斷完善國庫現金的風險控制制度。二是合理控制操作 規模。建立庫存滾動預測長效工作機制,在現金流預測 的基礎上,充分保證可以滿足日常支付需要的相應庫 存余額。三是制訂應急預案。就異常情況發生時的業務 處理方法做出詳細安排,確保國庫現金管理操作正常、 有序進行。四是加強監督檢查。不定期對國庫現金管理 的有關業務運行及中標銀行運營情況進行檢查,以規 范業務處理,防范資金安全。
 
  (二)區級庫存最優現金余額測算
 
  最優國庫庫存現金余額的確定是開展國庫現金管 理的基礎,根據國庫現金流量及庫存運行規律測算庫 底資金最佳存量,在國庫現金統一管理的基礎上,可以 靈活地平衡國庫收支余缺,為國庫現金的投資額度提 供參考。
 
  1.模型選擇與假設
 
  最優現金持有量的確定來自于企業財務管理的理 念,可供選擇的模型主要有存貨模型(Baum ol模型)與隨機狀態卜的常態模型(M iller-Orr模型)等。B aum ol擴 展模型是在Baum ol模型基礎上,放松模型的假設,增加了借款成本的內容,即當庫存現金不足時,可以通過 市場融資彌補。其假設前提為:(1)現金流入量是穩定 可預測的,即在一定時期內,現金收入是均勻發生的, 并能可靠預測其數量;(2)現金流出量是穩定可預測 的;(3)在預測期內,不能發生現金短缺,可以通過出售 有價證券來補充現金。在實際中,一方面地方政府的財 政收支主要根據財政預算進度進行,財政收支規?;?本可控、可測;另一方面,政府可通過外部市場進行融 資來補充現金。因此,最優庫存現金余額的測算基本滿 足上述假設條件。本文選用Baum ol擴展模型對寧夏區 級國庫現金余額進行分析。
 
  依據國庫現金管理的目標—實現閑置國庫現金 投資收益最大化和籌資成本最小化,進行模型構建。根 據Baum ol擴展模型,設Y為現金需求額,B為現金轉 換成本,T為資本成本率,T:為借款成本率,M為國庫 現金最佳持有量,則:
 
 
 
 
  2.數據測算及結論
 
  本文樣本數據來源于寧夏國庫統計分析業務系 統、中國人民銀行網站。其中,Y是年度區本級國庫現 金流出量;參數B的計算公式為:B=年度區本級國庫 現金流出量/資金轉換次數X交易費率,現金轉換次 數設為每年12次,交易費率參照滬、深兩市債券交易 手續費,用1‰來計算;Ti選取中央國庫現金管理中標利率年度平均值;Tr選取銀行間30天同業拆借利率年度平均值。
 
 
 
 
  從區級最優庫存現金余額測算結果看(見表1), 庫款月均可投資額17最低可占庫存資金的二分之一。 2010-2012年問,年度最優庫存現金余額呈上升走 勢,而月均可投資額卻逐年減少,說明在當前財政收入 增速有所放緩、財政支出剛性不斷增強的形勢卜,國庫 庫存現金只有少部分符合開展現金管理的要求。
 
  四、當前開展地方國庫現金管理的難點
 
  (一)地方國庫現金管理相關法律法規缺失
 
  目前,地方國庫現金管理的法律制度框架尚未建 立,對地方國庫現金管理的目標、原則、方式、相關部門 職責和協調機制,以及國庫現金投資收益的使用等基 本問題缺乏明確的規定。同時有關地方國庫現金管理 的操作模式和操作規程尚無明確規定和要求,如地方 國庫現金管理的決策與操作是由地方政府自主作出, 還是由中央政府或政府相關部門共同作出,地方國庫 現金管理招投標方式及業務處理流程如何確定等。制 少變的缺失制約了地方國庫現金管理的深入開展。
 
  (二)與貨幣政策協調難度較大
 
  一是地方國庫現金管理涉及多個決策主體,而貨 幣政策調控決策集中在中央,由于追求的目標不同,地 方和中央之間難以建立有效的溝通機制。一旦地方國 庫現金管理集中操作,會有較大數額的基礎貨幣流出 中央銀行,可能會對貨幣政策造成影響。二是大量國庫 資金分散于財政在商業銀行的各個專戶中,國庫資金 余額沒有實現集中化,增大了國庫現金管理與貨幣政 策協調的難度。以寧夏為例,截至2009年底,寧夏財政 廳在商業銀行開設的各種專戶達53個,財政資金余額 超過120億元。國庫資金體外循環巨大,為地方國庫現 金管理與貨幣政策協調帶來了不確定性。
 
  (三)受地方金融環境制約,操作層面面臨一些難題
 
  一是質押品的問題。為保證國庫現金安全,目前在 中央國庫現金管理中,要接受國庫存款的商業銀行必 須以可流通國債現券為質押,質押國債的面值數額為 存款金額的120,而當前在中登公司掛牌流通國債 的法定持有人均為各商業銀行總行,全國性商業銀行 分支機構普遍不持有記賬式國債和央行票據,地方性 商業銀行持有的可質押票據有限,這將限制商業銀行 接受地方國庫存款的規模,必然制約地方國庫現金管 理的開展。二是金融市場成熟度不高,影響了國庫現金 管理的交易操作。相對于發達地區,目前寧夏金融市場 參與主體的能動性和使用效率偏低,交易品種創新不 足,限制了國庫現金管理深化發展。
 
  五、政策建議
 
  (一)深化推進國庫集中收付制度改革
 
  拓展國庫集中收付制度改革的覆蓋面,盡快建立 真正意義上的國庫單一賬戶制度。即,所有財政資金統 一通過國庫單一賬戶實行集中收付,財政專戶作為輔 助性賬戶納入國庫集中收付管理。同時,根據國庫單一 賬戶制度運行要求,加快國庫電子化步伐,努力擴大電 子繳稅業務占比。
 
  (二)盡快建立包括監管方式、風險管理制度等在內的地方國庫現金管理制度框架
 
  為使地方國庫現金管理穩步有序開展,建議盡快 由財政部、中國人民銀行共同出臺地方國庫現金管理 制度及操作辦法,對現金管理操作模式、監管方式、風 險管理制度等進行規范性要求。在此基礎上,各地可結 合地方實際補充制定實施細則,由地方人大、審計部門 等對地方國庫現金管理的進行監督,從而有計劃、有步 驟地施行地方國庫現金管理。
 
  (三)結合地方實際擴大質押品范圍
 
  地方金融機構質押物獲得問題勢必要求增加國庫 現金質押品的種類,否則,地方國庫現金管理很難安全 有效地開展起來,也很難獲得較為理想的收益。對于地 方性金融機構可將其在央行繳納的超額準備金作為質 押品,還可將信用度高的央行票據等納入質押品范圍, 以滿足國庫現金管理發展對質押品的需要。
 
  (四)差別對待發達地區與欠發達地區的現金管理工作,適時啟動地方國庫現金管理試點
 
  相對于發達地區,欠發達地區由于經濟總量較小, 地方財政庫款增值要求更加迫切,另外開展地方國庫 現金管理的資金投放量不會太大,對貨幣政策的沖擊 相對較小,同時可彌補地方性商業銀行資金缺日,有效 解決中小企業貸款難的問題。建議在適當時機選擇條 件較成熟、經濟總量較小的欠發達省份開始試點,以便 于積累經驗,推動地方國庫現金管理進一步發展。

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