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探討新型農村養老保險制度問題

作者:2017-06-12 17:42文章來源:未知

  現階段,人口老齡化趨勢不斷上升,養老問題成為當前我國社會轉型期間亟需解決的重大問題之一,而城鄉人口所占比重也決定著解決養老問題的核心在于農村養老。2009 9 月正式啟動的新型農村社會養老保險制度,對我國農村養老事業的發展具有重要的意義。與舊制度相比,新型農村社會養老保險制度的創新之處在于實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資模式以及基礎養老金和個人賬戶養老金相結合的待遇方法。這一政策的實施既能滿足農村居民的養老需求,切實做到老有所養,也有利于縮小城鄉差距,維護農村社會的穩定和諧。而隨著城鎮化的持續推進,新型農村養老保險實施過程中,政策靈活性和現實環境的相互掣肘,公平性和可持續性受到影響,制約著新農保制度的推進和發展。

  一、我國新型農村養老保險發展現狀

  從新型農村社會養老保險制度推行以來,到2015 年末城鄉居民基本養老保險參保人數達到50472 萬人,比上年末增加365萬,其中農村養老保險覆蓋率已達到80%以上。2016 年下半年,我國農村參保人數增加,參保率逐年提高,農村社會養老基金有較多盈余,新型農村社會養老保險體系建立。然而各地實施新型農村養老保險制度以來,由于經濟水平和消費習慣的差異,在時間和地域上呈現不同特點。時間上,開展先期試點的地區,無模式可借鑒下,結合自身優劣勢取得較好效果,如北京、青島、東莞等。地域上,東部經濟條件較好的地區,政府的惠民政策和廣泛宣傳下,農民參保積極性和參保率相對較高,部分地區甚至實現全民參保;而經濟條件較差的地區參保率較低,農民對政策信任度不高。

  二、新型農村養老保險制度實施中存在的主要問題

  ()立法缺失,政策受阻

  立法問題是全面推進我國農村社會養老體系建設中首要解決的問題,立法能夠保證制度的穩定推行性和可持續發展。我國農村社會養老保險發展多年來,由于缺乏權威性的社會養老保障法律法規,法律監督和實施機制薄弱,造成各地政府實施新型農村社會養老保險制度時差異化和碎片化,農村養老保障體系失衡?!渡鐣kU法》雖已明確規定建立和完善新型農村社會養老保險制度,但框架性的規定并未涉及分擔比例、養老金替代率等針對性條款,加大了地方實施新型農村養老保險制度的難度。得不到強有力的法律保障,政府與農民之間權利義務關系不明晰,缺乏一種持久而穩定的契約關系,對新老保的安全性和回報率難以估計,農民對參保普遍持有懷疑和抵制態度。如果將農村養老保險制度從政策層面提高到法律層面,細化資金籌集方式、養老金管理、發放和監管等具體規則,各地區實施政策的思路將統一明確,對政府的權威性和農民信任感提升將大有裨益。

  ()觀念守舊,參保意愿低

  受早期自給自足的自然經濟模式的影響,家庭養老、養兒防老等傳統觀念根深蒂固,較低的教育水平、艱苦的生活環境決定了農民更加注重眼前利益,缺乏參保和長期繳費的意愿。再加之政府宣傳工作不到位,農民對養老保險制度無法準確解讀,存在諸多誤解,致使農村居民對新型養老保險制度期望值偏低。而新型農村養老保險采取多繳多貼,不繳不貼的差別式參保標準,雖然有利于調動農民參保積極性和養老金的籌集,但對制度認識不清、經濟水平低的農村家庭而言,大都選擇不參?;虬蠢U費最低檔參保,既無法享受社會保險帶來的福利,也無法滿足未來基本生活需求。

  ()資金籌措難,財政壓力大

  政府的財政補貼是養老保險金的主要來源之一,新型農村養老保險對政府財政補貼提出了更高的要求。中央財政和地方財政在農村養老保險資金的籌措方面分別扮演者不同的角色。中央財政補貼注入基礎養老金,但卻不能夠確立基礎養老金的來源保障機制和確?;鸬谋V瞪?,地方政府的資金投入才是關乎新農??沙掷m發展的關鍵。對經濟發達的地區而言,地方政府財政有充足的資金投入到農村養老保險事業中。而區域發展和城鄉發展不平衡,就使得中西部欠發達地區政府面對巨額財政補貼時難以為繼。隨著新農保制度的覆蓋率逐漸攀升,欠發達地區的財政壓力將會繼續加大。因此,如何緩解中西部欠發達地區的財政壓力,確保新型農村養老保險制度的良性運行,需要調整中央政府和地方政府之間財政關系,實行有差別的財政補貼。

  ()制度銜接不暢,協調性差

  新型農村社會養老保險并非獨立存在的社會養老保障制度,而是眾多養老保障體系之一,這就要求在推進新農保的過程中要注重于與其他保障制度的銜接與轉化。城市經濟快速發展,大量農村勞動力流入城市,臨時性和流動性的就業模式和各地區差異化的社會養老保險制度,使得有效保障農民工的養老保險權益成為難題。廣大農民工在城鎮繳納的保費如何轉入新農保、參保繳費年限、個人賬戶的積累轉入后如何計算以及統籌基金如何轉移都沒有明確規定。與此同時,新農保與其他制度之間,如新農保制度與土地政策、計劃生育政策、農村五保供養、社會優撫、最低生活保障等制度的銜接問題也無據可循。

  ()基金管理混亂,保值增值困難

  現階段新型農村養老保險制度在農村人口中的覆蓋率已頗具規模,養老金賬戶的數額也越來越多,如何管理好如此規模的養老金顯得尤為重要。目前,新農保的個人賬戶資金管理缺乏創新,模式老化,基金的保值增值面臨挑戰。地方政府管理水平不一,管理設施落后,專業化的管理投資人才欠缺,加之社會監管的缺失,信息不夠透明,使得養老保險金的安全性和收益率都難以保障。將養老保險金存入銀行或用于購買國債,雖安全性較高,但增值率低。股票和債券市場等高回報率的金融市場的不穩定性,以及持續升溫的通貨膨脹,加劇著養老保險金的貶值風險。碎片化的基金管理,單一的管理投資渠道,致使資金無法集中起來再投資,用于擴大再生產,加大了養老保險基金的保值增值難度。

  三、完善新型農村養老保險制度的基本措施

  ()制定法律法規,保證政策推進

  立法先行是國外社會保障體系首選路徑,國外政府不斷完善相關政策法規,使得養老保險的收效明顯。要想使新型農村社會養老保險走上正規化的發展道路,必須加快制定和完善相關法律法規。系統化的農村養老保障體系和細致的農村養老保險規則缺一不可,這對維護農民的基本養老權益,實現新型農村養老保障制度有章可循、有法可依有著重要意義。立法時要遵循公平和效率原則、權利與義務一致原則、城鄉差異原則、參保自愿原則等,重點突出養老金管理制度、資金來源、支付標準、制度銜接、養老金監督管理和問責等方面內容的規則制定,使得新型農村養老保險制度能在法律框架下平穩有序運行。

  ()加強政策宣傳,提高參保意識

  要想提高農民參加養老保險的積極性,首先要改變傳統養老觀念,促成由養兒防老社會養老、自我養老的觀念轉變,減少農村養老對土地的依賴,積極向農民宣傳新的養老模式,形成以社會養老為主,多種傳統養老方式為輔的現代養老體系。各級政府部門特別是基層政府部門要利用多種形式廣泛宣傳新型農村社會養老保險制度,解釋農民理解政策時疑難點,提高農民自我保障意識,積極引導農民參加養老保險。同時要重點對基礎養老金的構成、繳費與補貼比例、養老金領取的數額等農民關注的熱點問題加以解讀和宣傳。特別是要在廣大青年農民里加大宣傳,在年輕階層中樹立新的養老觀念。

  ()完善籌集制度,加強扶持力度

  農村養老保險制度良性運行的前提是資金籌集,因此,資金籌集是我國養老保險制度建立的核心。政府要在政策和資金補貼方面加大扶持力度。東部地區養老金由省、市、縣三級政府按比例出資共同解決,可以適當降低補貼標準;對西部地區和經濟實力較弱地區,要加大財政支持,提高補貼標準,由中央財政與地方政府共同承擔養老金;對沒有繳納能力的農民,政府依財政能力幫其全額繳納??茖W的補貼政策和合理的財政分配方式都有利于農村養老事業的健康發展,政府財政分配要多向農村傾斜,改善農村生產生活設施,提高農民生活水平。

  ()推進銜接機制建設,保障農民養老能力

  現階段,城鎮養老保險和新型農村社會養老保險的二元格局,需要通過建立城鄉統一的社會養老保險制度來打破。這一制度的建立,關鍵要先推進城鄉養老保障銜接機制建設。首先,對于已參加城鎮養老保險的農民工,基本養老保險關系可隨本人轉移,農民返鄉后,可將其城鎮養老保險社會統籌和個人賬戶分別按照比例換算后,納入到新型農村養老保險體系。其次,不同參保對象要有一些特殊的政策優惠,對失地農民,可將失地面積轉化成相應養老保險費投入個人賬戶,同時政府要給予這部分群眾更大的補貼力度。對于農村五保、社會優撫和低保對象,可由地方財政或中央財政代替其繳費的方式提高其養老保障能力。

  ()優化投資管理模式,確保保值增值

  以縣級管理為主的低層次的基金管理模式的弊端已經顯現。因此,我們應建立一個獨立的農村養老基金托管機構,集中管理和運作農村養老保險基金,以省為單位,這樣不僅可以對養老保險基金進行統一運作和調度,還可以提高統籌層次。省級農村養老基金托管機構負責收集基金的分配和投資,有利于避免市縣管理部門對基金的挪用和擠占,從而保障養老保險金的??顚S煤捅V翟鲋?。同時監管權要從行政權中分離,形成獨立的監管部門對基金的日常運營進行監管,并于社會監督機制高度配合,提高政策的透明度,保障農村居民的知情權。在養老保險基金的保值增值方面,可實行多元化的基金投資組合,優化投資結構。將部分養老金用于政府債券投資,風險低,收益高,政府信用擔保,不失為一種好的投資方式。也可將少量養老金投資于股票和基金,但一定要嚴格控制投資數量。

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