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探討城鄉居民養老保險基金管理“疲軟”態勢的原因與破解路徑

作者:2017-06-12 17:40文章來源:未知
  一、引言
  城鄉居民養老保險基金管理,面臨著制度與管理的雙重風險。制度的缺失與基金管理的不可持續性,造成養老保險制度的一系列潛在風險。我國的養老保險基金制度經歷了現收現付制、現收現付與個人賬戶結合、個人賬戶累積等制度的變遷:制度變革是伴隨著時代的發展和養老保險的框架改革,而不斷發生轉變的。養老基金重在財務資金的管理與運營,唯有此才能保障資金支出的持續供應。但當前我國養老保險制度,存在著靈活性差、限制條件多、法律漏洞大等方面問題,違規挪用養老基金的情況屢禁不止。2010 年10 月28 日國務院下發的《中華人民共和國社會保險法》指出:社會保險基金通過預算實現收支平衡,在社會保險基金支付不足的情況下,地區政府財政要對社會保險基金給予適當的補貼。社會保險的資金運營機構,需要在一定時間內向社會公布社會保險基金的收入、支出、結余、收益情況,特別要定時匯報社會保障基金的保值增值情況。政府也將成立社會保障基金機構,通過財政預算撥款、社會籌資的方式,給予社會保障基金相應的補貼與調節。
  對外經濟貿易大學保險經濟學院王亞柯教授指出:在破解城鄉居民養老基金管理難題方面,不僅需要從基金管理與運營方面下功夫,還要尋求更為廣泛的籌資融資渠道, 以推動養老基金的持續健康發展。通過將城鄉居民養老基金中的國有資金調出,同時通過增加征收社會保障稅、發行社會保障債券、調整國家財政補貼的方式,完成城鄉居民養老基金的籌措與管理活動。中國社會科學院法學研究所研究員栗燕杰提出:城鄉養老保險基金只有進入資本市場,才能在較長時間內獲得穩定的資金收益。在養老資金的管理方面,可以將個人賬戶、社會統籌賬戶區別管理;也可以聘請養老基金管理公司人員,展開社會統籌賬戶資金的運營活動。政府要設立專門的監督機構,對資金運營中各個環節進行緊密監督,以解決個別政府人員的資金管理不作為。
  二、城鄉居民養老保險基金管理的主要特征
  1. 法制性
  城鄉居民養老保險基金管理,需要按照國家法律規范執行。城鄉居民養老保險基金的繳納投資、支出、監督管理, 都要在法律規定的范圍內有節制地開展,團體與個人不得干涉養老保險基金的管理活動。
  2. 長效性
  城鄉居民養老保險基金,具有保障城鄉居民基本生活需要的責任與任務。其中個人享有的保障基金數目,與城鄉居民養老保險基本資金的繳納數額,以及基金享有人的生命長度, 有著密切相關的正比例關系。但當前的城鄉居民養老保險基金制度尚未健全,基金的長效性特征還沒有完全發揮出自身的作用,基金的長期保障特性在未來會逐步彰顯。
  3. 專用性
  城鄉居民養老保險是保障城鄉居民養老生活的專用基金,地方政府在基金的管理與運營方面有著特殊的規定與限制。財政部頒布的《關于規范管理社會保障基金的財政專戶問題通知》,提出“社會保險基金的收取與運營都由國家立法部門強制控制,地方政府在城鄉居民養老保險基金的投資中,需按照相應的規范妥善執行。結余資金不能任意使用,也不能用到其他的投資活動中”。
  4. 公平性
  城鄉居民養老保險基金的籌集、投資、管理、分配,要秉持著公平公正的原則進行基金利用。公平公正包括經濟、社會的公平公正,也就是在養老基金的分配過程中, 要照顧到貧困地區養老基金的財政壓力,以及貧困居民的養老基本基金交付水平。通過政策與財政的傾斜,來完成國民收入的再分配活動。
  三、城鄉居民養老保險基金管理研究的理論基礎
  1. 新制度經濟學派理論及制度主張
  新制度經濟學派主要研究的課題為公共設施、外部財產糾紛問題,而城鄉居民養老保險在新制度經濟學中屬于公共保障產品,可以運用新制度經濟學展開相應研究。新制度經濟學中的交易成本,指的是在運行某種經濟制度中花費的資金,交易成本過高會使經濟制度的發展陷入低效局面,交易成本過低也會產生一系列的貪污腐敗行為。其中在交易成本中加入產權理論,能夠有效解決交易成本問題。產權理論對各方的經濟產權有著明確的劃分,這能夠從根本上對外界的不利產權特征進行界定,從而降低交易成本。而特定的產權方式若能夠對外部的積極因素進行內化,則能夠有效提升產權主體的經濟收益。新制度經濟學派理論指出: 各種制度會伴隨社會發展而發生轉變,制度的好壞會對經濟發展造成影響。養老保險基金中新制度經濟的運用,提出降低交易成本、明確基金產權的養老基金發展模式。通過控制收入支出、運營管理等方面的交易成本,強調基金監管主體來降低養老保險基金的頹勢。
  2. 政治經濟學派理論及制度主張
  當代馬克思主義代表人物理查德·克洛沃德指出:養老保險制度有利于國民收入的再分配,緩解社會因收入不均而產生的矛盾與沖突問題,以維持社會長遠與穩定的發展。民主論代表人物指出:政治力量的博弈促成了社會養老金制度,社會養老金制度有利于勞動與資本的分配不均衡問題的解決。新工業主義理論代表人物埃米爾迪爾凱姆提出,社會工業化成熟度的提高,促進社會養老保險制度的快速發展,國家財政也會逐步增加養老基金的補貼投入。政治經濟學派將社會穩定作為養老基金管理的前提,現收現付養老基金制度的施行, 能夠緩解老齡化的養老基金缺口。資金累積的養老基金制度,則會對同時代的老年群體造成利益沖擊。
  3. 新古典主義學派理論與制度主張
  新古典主義學派包括生命周期假說理論、交疊世代模型理論等學說,是養老金經濟學的研究依據。生命周期假說是根據某人一生消費結果的統計分析,理性消費者會利用收支平衡方式,來規劃自身的消費與理財行動。交疊世代模型指出人口增長速率、社會生產力的增長率, 是影響養老基金數額提升的主要因素。新古典主義學派制度強調社會生產力與養老基金制度間存在的關聯作用,通過增加養老基金稅收和減少養老基金的政策干預,來提高養老基金的保值增值效率。市場化的養老基金運營制度,有利于養老基金的累積增值,有利于養老基金的私人化發展。
  4. 公共組織管理理論與政策主張
  公共組織管理理論以市場化管理、競爭機制作為主要管理理念,注重公共產品的績效性、靈活性特征。公共組織管理理論指出:政府機構人員臃腫與貪污腐敗問題,嚴重降低公共產品的運營效率。而且當前的公共產品服務屬于政府壟斷項目,公共產品服務的投入遠遠大于服務產出。因此利用企業管理方式,在市場競爭的前提下展開公共產品運營管理,能夠有效提高管理質量,實現既定的管理目標。公共組織管理理論提出政府應逐步放開對公共產品的管理政策,通過自由的市場化管理、競爭機制,來提升公共產品的自身效率。政府在公共產品服務中起到監督作用,國營與私營合作才能促成養老基金的保值增值。
  四、我國城鄉居民養老保險基金管理
  “疲軟”態勢的原因分析
  1. 城鄉居民養老保險基金管理的制度缺陷困境
  (1)法制體系不完善。當前我國的養老保險基金管理制度,大多通過規章、通知、決定等進行基金的規定。但國務院下發的養老保險基金管理制度,并不是《憲法》中的法律條文,沒有硬性的法律效應。大多數通知、規章制度的嚴謹性欠缺,會隨著社會發展發生不定向轉變,這為養老制度埋下了隱患。養老保險制度的法律缺失,會產生養老保險基金收入、支出、運營投資、管理等方面問題。政府人員會借助義務、管理方式、管理原則的模糊性,逃脫法律漏洞以展開一系列貪污腐敗活動。法律缺失也會產生基金管理的碎片化和基金信息的不對稱問題,這對養老保險基金保值增值的影響嚴重。
  (2)基金收支機制問題。我國的城鄉居民養老保險基金制度,只屬于大范圍的含糊概念。不同地區在養老保險基金的補貼方面,并沒有固定的方式與比重要求。而城鄉居民養老保險基金并不能一味依靠政府補貼予以實現, 養老保險基金應保持穩定的籌資渠道,專一的投資與發展方向,這需要相應的收支制度保障。同時在制度不健全、養老基金政府補貼機制不完善的情況下,城鄉居民并沒有信心投入到不穩定的基本資金繳費中。
  (3)城鄉居民養老保險基金給付制度,并沒有伴隨國家生產力與物價的增長, 而發生較為明顯的變動。當前城鄉居民養老保險基金以繳費時長、繳費資金總額,作為養老基金發放的主要標準。但目前我國不同地區城鄉居民養老基金領取數額, 存在著將近10 倍的差距。其中經濟較為發達的上海地區,城鄉居民基礎養老金標準為每月540 元,而吉林、河北、安徽等經濟欠發達地區,城鄉居民基礎養老金標準仍舊為55 元。中國社會科學院拉丁美洲研究所所長鄭秉文指出:不同地區的基礎養老金差距在不斷擴大,發達地區與欠發達地區的基礎養老金差距,已經超過社會工資、農村居民的收入差距。
  (4)基金投資運營機制不完善。城鄉居民養老保險存在的主要問題為基金運營問題,基金運營是實現養老基金保值增值的主要手段。城鄉居民養老保險的基金運營,包含制度與運營經驗兩方面難題。城鄉居民養老保險基金的投資主體為地方財政,但地方財政并沒有較為保險與適宜的投資方案。財政并沒有對貨幣市場的投資方式、投資風險、運營模式,有著清晰地了解與準確地把握。因此在養老保險基金的增值保值方面,不具有相應效益?!渡鐣U匣鹜顿Y管理暫行辦法》指出:“在社會保障基金的投資中,銀行存款、國債投資不應低于總投資的50%, 銀行存款應高于資金投資的10%, 金融債券投資應控制在總投資的10%以內,證券與股票投資應低于總投資的40%。”而城鄉居民養老保險基金的制度規定,有著更加單一的投資控制,其中銀行存款為大多數城鄉居民養老保險基金的投資渠道。投資渠道的限定,無疑對城鄉居民養老保險基金投資造成嚴重影響,養老保險基金無法從金融市場獲得可觀的投資收益。
  各地區養老保險基金統籌為縣級統籌,地方統籌并沒有形成有效的資金流??h級養老保險基金投資分化嚴重,不同縣市沒有資金互助與調節的習慣,因此養老保險基金投資難以獲得可觀的效益?;鹨幠]^小的前提下,投資與運營管理會出現管理成本大于投資收益的現象,這在各級政府都為棘手的問題。
  2. 城鄉居民養老保險基金的管理
  (1)資金來源缺乏?!蛾P于統籌城鄉居民養老保險制度的意見》指出:“城鄉居民養老保險中的養老基金構成,分為個人繳納養老基金、非繳費型養老基金兩部分。其中非繳費型養老基金的金額支付,需要由地方財政、戶籍集體予以提供保障。”但當前城鄉居民養老保險基金的籌資渠道,大多為個人繳費與地方政府補助的結合,各地區的戶籍集體或限于財力、或存有私心,都沒有對養老保險基金給予相應的補貼。我國城鄉地區存在區域經濟實力弱、人口相對集中的弊端,城鎮化程度偏低限制了地方財政的稅收和非稅收收入。在政府本身實力較弱的情況下,農村地區依靠財政補貼維系居民養老保險的做法,顯得不太現實。
  (2)基金運營效率低。城鄉居民養老保險基金的運營,關乎養老保險基金的資金流動與保值增值。但當前養老保險基金的投資運營, 存在兩方面問題:首先國家采取較為嚴格的約束政策,對養老基金的投資方向進行重重限制;其次地方財政在養老基金的投資過程中,對養老基金的安全問題較為擔憂,在資金投資中采取保守的投資策略。我國城鄉居民養老保險基金總量巨大,但分散到各地區城鄉居民養老保險基金的資金持有量較小。而地方財政大多利用城鄉居民養老保險結余基金,購買銀行定期存款、國債等風險低的投資產品,獲得的投資收益自然微小。央行利率、投資渠道、物價等因素的長期波動,使城鄉居民養老保險基金的保值增值面臨嚴峻壓力。地方財政在資金持有量較小的情況下,恐于承擔資金損失的責任,再加上人社部門的基金運營能力較差,因此城鄉居民養老保險基金的保值增值無法保障。
  (3)基金監管有待完善。各地區城鄉居民養老保險基金規模較小,但仍然存在資金挪用、貪污腐敗的狀況。這一方面是國家基金補貼政策不明確,各地區補貼落實不到位所產生的并發癥。另一方面地區養老基金參保人數的增長, 基金支付比例的不斷上升,對地方財政造成嚴重的壓力。因此在各項資金籌措不能到位的過程中,地方政府人員就會產生動用居民個人賬戶資金的念頭,這樣一來即造成賬戶虧空與運營困難。而普通居民、財務審計機構無法發揮自身的監督作用,對各種資金流動賬目進行監督,因此資金的監管處于相當混亂的狀態。
  五、我國城鄉居民養老保險基金管理
  “疲軟”態勢的破解路徑
  1. 多支柱養老保障制度的建設
  鑒于城鄉居民養老保險基金的籌資困難、投資渠道單一的現狀,多支柱養老保障體系構建才是未來養老保險基金的發展方向。多支柱養老保障體系由國家財政、地方財政、社會集體、雇主、個人5 部分構成,是較為復雜的養老保障體系。多支柱養老保障體系以個人為養老基金的主體與責任對象,以各種組成部分協同籌款作為供款方式,以滿足不同層次和不同角度的養老保障需求。政府、集體、家庭在多支柱養老保障體系中,起著重要的資金分配與調節作用,推動城鄉居民養老保險的長遠發展。
  2. 養老金管理法律系統的完善
  當前我國尚且不存在城鄉居民養老保險基金的有關法律文件, 只是從規章制度層面下發相應的通知與決定,而且國務院的《通知》與《決定》有著較多的疏漏之處,不足以形成良好的規范效應。城鄉居民養老保險基金法律體系的完善, 首先要將以往的各種《通知》與《決定》展開規范化整理,梳理出一整套完整的養老保險基金文件體系, 補充完善以往的疏漏之處。城鄉居民養老保險基金的立法,需要從養老基金的收入、支出、投資、監管等多方面展開,以此構建出具有等級體系的憲法、養老保險法、養老金管理法。通過明確的內容來規定各部分的權責范圍,以保障城鄉居民的養老保險基金權益。在立法過程中要廣泛征求城鄉居民代表的意見, 結合各個地區的現實情況進行協調與問責, 以保障養老基金法律的正確性、合理性。
  3. 逐步提高養老金統籌層次
  城鄉居民養老保險基金的統籌,有利于形成較為龐大的基金規模,有利于各地區養老基金間的互濟與聯動,有利于緩解不同地區基金給付水平的差異。我國的養老保險基金仍處于地級統籌階段,想要完全實現省級統籌還需要經歷很長的一段時間,全國統籌則需要經濟與制度的全面支持。城鄉居民養老保險基金的統籌,是對養老基金統一而有效的管理,是縮小區域養老基金發展差異的有效手段。在養老基金的統籌方面,可以先將基礎養老基金展開全國統籌,在基礎養老基金差距逐漸縮小的過程中,推進其他養老保險基金的統籌層次?;蛘呖梢韵葘⒌厥屑夝B老基金統籌,逐漸發展為省級養老基金統籌,再逐步向全國養老基金統籌方向邁進。
  4. 基金收繳支出制度體系的完善
  (1)健全城鄉居民養老保險多方供款機制。城鄉居民養老保險基金在財政補貼方面,仍舊遵照中央財政補貼基礎養老基金,地方財政依據當地情況設定完備的補助層次。其中中央財政對中西部地區基礎養老基金實現100%補助,對東部地區實現50%補助。這樣的補貼機制雖然實現補貼政策的全覆蓋,卻不能因地制宜地解決當前城鄉養老金較低的現狀。其中與國際社會保障投入比例相比, 中央財政的補貼金額較少。其次國家在集體補助方面的制度規定,并沒有明確的任務與資金分配,這是導致集體補助額度較低的主要原因。除此之外,要利用各種繳費激勵機制,提升農村居民的參保比例。城鄉居民中涵蓋較多的工人、自由職業者與農民,其由于受教育程度、經濟狀況等限制,對養老基金參保沒有明確的意識。地區財政可以通過繳費年限補貼、多繳多得、長繳多得的繳費方式,激勵廣大城鄉居民踴躍參保。
  (2) 確立待遇給付增長機制。2014 年7 月1 日起, 全國基礎養老基金數額從每人每月55 元提高到70 元,這一政策變化使全國1.4 億城鄉居民受益。但相比于物價水平、工資水平的增長,基礎養老基金數額的增長幅度依然較小,待遇給付增長機制還需要長時間的調節與適應。因此在待遇給付過程中,不僅要從基礎養老基金數額、物價與工資水平等方面考慮,還要從地區差異、特殊人群方面著手,使待遇給付增長機制保持穩定發展。
  5. 城鄉居民養老保險基金投資運營機制的完善養老基金的投資運營,需要交由專門的基金運作部門進行投資。當前我國已經實行部分地區的養老基金交由全國社會保障基金理事會運營的先例,但政府參與的資金投資活動產生的收益非常低。而專業基金投資機構則熟悉投資的一整套運營方案,在市場競爭的前提下會選擇更多的投資產品組合,以保障養老基金的最低收益。我國在養老基金的投資運營,并沒有制定出健全的法律體系,因此專業的投資機構運作所產生的法律風險較大。當前可行的城鄉居民養老保險基金投資,可以采取全國社?;鹄硎聲?、專業基金投資機構公共運營的基金策略,社?;鹄硎聲⒉糠只鹜ㄟ^競標的方式, 交由專業基金投資機構打理。而其自身則為基金流動狀況的監督者,時刻關注基金運營中的各個環節。
  城鄉居民養老保險基金的投資, 可以從公路、能源、環保等公共設施方面著手,依據相應的政策以確保養老金的投資收益。國有企業的投資不僅穩定性較高,養老金的收益也相當可觀。也可以將養老基金交由專業的投資機構管理,投資較為穩定的基金與債券產品。地方政府債、企業債都是良好的投資項目,對債券的風險預估,能夠帶來可觀的投資收益。
  6. 基金監管體系的完善
  城鄉居民養老保險基金的監管,并沒有明確的法律條文予以支持, 這為不法分子提供牟利的空檔機會。與此同時,養老保險基金的監管人員,缺乏專業的業務知識與素質水平, 監管的力度與產生的效果較差。而城鄉居民養老保險基金的資金運營賬目,又從來不對外公開披露。因此審計與稅務部門的行政監管,就顯得尤為必要。各職能部門間要形成廣泛的協調,養老金管理機構也要對養老金的業務流程、數據核算,展開嚴格審查。
 

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